Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса - Ростислав Туровский

Федерализм – это не просто неизбежное бремя для демократической и территориально разнообразной страны. Хорошо функционирующие демократические федерации стимулируют весьма продуктивную конкуренцию между регионами за привлечение граждан, потребителей, инвестиций и т.п. [Weingast, 1995]. Более того, граждане получают возможность организовывать свою жизнь в соответствии со своими местными преференциями, что повышает эффективность предоставления государственных услуг [Tiebout, 1956]. То есть федерализм действительно многое обещает. Однако при одном условии: работающей демократии. Если же демократия еще не работает и речь идет о демократизации, то федерализм проявит себя с другой стороны – как условие, резко осложняющее реформы и повышающее риск неудачи.

В России единственной практической альтернативой федеративной демократической модели является недемократическая и поддерживаемая в настоящее время модель «центр – периферия», при которой в обмен на лояльность федеральный центр защищает региональных политиков от конкурентных давлений посредством процедур назначения (такая модель называется еще имперской). Таким образом, действует система «интегрированных кадров», в отличие от системы «интегрированных партий» или интегрированного политического процесса, на которой основана работа федераций [Busygina, Filippov, Shvetsova, 2011].

Интересно, что и в федерации, и в модели центр – периферия существуют внешне схожие механизмы поддержания стабильности – региональные политические элиты заинтересованы в федеральном центре и в поддержании институционального статус-кво. Однако средства и причины этой заинтересованности имеют принципиальные различия. В модели «центр – периферия» центр выступает патроном, он предлагает инкумбентам в регионах гарантии безопасности посредством уничтожения политической конкуренции. В федерации же лояльность региональных политиков, напротив, основана на политической конкуренции. «Правильно работающая» конкуренция генерирует центростремительные процессы, когда преимущество получают те кандидаты в регионах, которые демонстрируют умение и способность поддерживать эффективный баланс между региональными и федеральными интересами, отвечающий в то же время интересам их избирателей.

Помимо всего этого, в отличие от федерации, модель «центр – периферия» предполагает большое дополнительное перераспределение, поскольку центр берет на себя обязанность поддерживать существование наиболее бедных регионов, особенно если они политически нестабильны. Нет никаких гарантий, что центр сможет постоянно удовлетворять финансовые потребности регионов, а при сокращении бюджетных ресурсов возникает реальная опасность разрушения модели, поскольку источники поддержания лояльности в регионах перестают существовать.

Центральная исполнительная власть в России всегда претендовала на то, чтобы быть единственным источником политической власти и суверенитета; как я пыталась показать выше, со времен Российской империи и до сегодняшнего дня отношения между Москвой (центром) и регионами отвечали модели «центр – периферия», основанной на особого рода обмене между центром и регионами и использующей особого рода механизмы поддерживания территориальной стабильности. Процесс воспроизводства этой модели при различных существовавших в России политических системах и режимах фактически был прерван лишь однажды – в начале и середине 1990-х годов, однако попытка перехода к новой модели – федеративной – оказалась неудачной.

Современное государство в России поддерживает сохранение модели «центр – периферия», в то же время попытки модернизации самого государства наталкиваются на серьезные ограничения со стороны сложившихся паттернов отношений между центром и регионами, поскольку последние «работают» против усиления подотчетности государства, но в пользу сохранения методов «ручного управления». Именно политические лидеры или «правящая элита» являются ключом к институциональному развитию. Однако цели лидеров по удержанию власти часто перемещают их фокус в сторону краткосрочных действий, быстро дающих результат. Модель «центр – периферия» способствует закреплению именно таких подходов со стороны центральной власти.

Принимая во внимание размер территории страны, ее разнообразие и полиэтнический характер, федерализм является единственной альтернативой «центро-периферийным» территориальным отношениям. Однако переход к федерализму является лишь одним из направлений модернизации государства, это направление невозможно «вычленить» и рассматривать как автономное. Невзирая на повышенные риски и неопределенность результата, только реальные изменения политической системы могут привести к трансформации традиционной для России модели взаимодействия центра и регионов.

Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. Политические условия и ограничения инновационного развития в России // Вестник Института Кеннана. – М., 2010. – Вып. 8. – С. 7–23.

Россия регионов: Трансформация политических режимов / Под ред. Гельмана В., Рыженкова С., Бри М. – М.: Весь мир, 2000. – 376 с.

Мотыль А. Пути империй. Упадок, крах и возрождение имперских государств. – М.: Московская школа политических исследований, 2004. – 248 с.

Рогов К. Россия и вызовы десятилетия: Политика // Форбс. – М., 2011. – Январь. – С. 106–107.

Рыженков С. Динамика трансформации и перспективы российского политического режима // Неприкосновенный запас. – М., 2006. – № 6. – С. 65–78.

Ясин E.Г. Модернизация российской экономики: Что в повестке дня // Материалы II Международной научной конференции «Модернизация экономики России». – М., 2001. – Режим доступа: http://hse.ru/ic2/materials_2/yasin_8.htm (Дата обращения: 25.07.2011.)

Bäck H., Hadenius A. Democracy and state capacity: Exploring a j-shaped relationship // Governance. – Oxford, 2008. – N 21. – P. 1–24.

Brennan G., Lomasky L.E. Politics and process: New essays in democratic thought. – Cambridge: Cambridge univ. press, 1993. – viii, 238 p.

Buchanan J., Tullock G. The calculus of consent: Logical foundations of constitutional democracy. – Michigan: Univ. of Michigan press, 1962. – 361 p.

Busygina I., Filippov M., Shvetsova O. Risks and constraints of political modernization in Russia: The federal problem // Perspectives on European politics and society. – Leiden, 2011. – Vol. 12, N 1. – P. 1–22.

Doucouliagos H., Ulubasoglu M. Democracy and economic growth: A meta-analysis // American journal of political science. – Hoboken, NJ, 2008. – Vol. 52, N. 1. – P. 61–83.

Fox J. Accountability politics: Power and voice in rural Mexico. – Oxford: Oxford univ. press, 2007. – 438 p.

Kahn J. Federalism, democratization, and the rule of law in Russia. – Oxford: Oxford univ. press, 2002. – 326 p.

Przeworski A. Democracy and the market. – Cambridge: Cambridge univ. press, 1995. – 210 p.

Parker G. Geopolitics: Past, present and future. – L.; Washington: Pinter, 1998. – 199 p.

Ross C. Federalism and democratization in postcommunist Russia. – Manchester: Manchester univ. press, 2003. – 193 p.

Stepan A. Federalism and democracy: Beyond the U.S. model // Journal of democracy. – Baltimore, MD, 1999. – Vol. 10. – P. 19–34.

Weingast B.R. The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic growth // Journal of law economics & organization. – New Haven, Conn., 1995. – Vol. 11. – P. 1–31.

КРИЗИС РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В декабре 1993 г. Россия приняла посткоммунистическую Конституцию, статья 1 которой гласит, что страна представляет собой «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Однако в ельцинскую эпоху (1991–1999) «федерация» была лишь номинально сформирована, но основные руководящие принципы федерализма так и не были полностью реализованы. Вместо них была выстроена асимметричная и договорная по характеру форма федерализма, отношения центра с региональными и местными органами власти стали крайне политизированы и персонализированы, а основы принципа верховенства права и конкретно конституции при этом были серьезно подорваны. Кроме того, после вступления Путина в должность президента в 2000 г. мы стали очевидцами прямого влияния президента на принципы и практики федерализма, а также централизации власти в Кремле. Серьезной проблемой для российского государства сегодня являются не неустойчивость конфедерализма или угроза этнического распада, как это было в эпоху Ельцина, а, скорее, дефедерализация и создание централизованного квазиунитарного государства под руководством «тандема» Медведев – Путин.

С точки зрения Уоттса, федерации имеют следующие ключевые характеристики: 1) существование в государстве двух и более уровней власти, каждый из которых может непосредственно оказывать влияние на жизнь граждан на местах; 2) формально закрепленное вертикальное и горизонтальное разделение законодательной и исполнительной власти разных уровней, а также распределение доходов и ресурсов между правительствами разных уровней; 3) верховенство конституции, которая не может быть изменена в одностороннем порядке властью любого из уровней, для этого требуется согласие каждой стороны; 4) процедура разрешения споров между правительствами разных уровней, как правило, осуществляется через суд; 5) установленный порядок и специальные институты содействия межправительственному сотрудничеству в ситуациях, где полномочия властей разных уровней разведены или с неизбежностью пересекаются; 6) гарантированное законом представительство интересов регионов при принятии государственных решений, в том числе через действие верхней палаты парламента [Watts, 2007, p. 226].