Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса - Ростислав Туровский

Модель «центр – периферия» принципиально построена на приоритетном положении центрального места, т.е. работает в пользу центра: именно центр является бенефициаром в рамках модели и в его истинных интересах сохранять и поддерживать статус-кво, в том числе посредством предотвращения развития контактов между перифериями и выстраивания региональных анти-центристских коалиций. В целом модель «центр – периферия» соответствует характеру территориальных отношений, традиционно присутствующих в империи, однако я сознательно избегаю описания такого рода отношений как «имперских», поскольку последние подразумевают еще целый ряд сущностных характеристик, которые в данной статье не рассмотрены.

Центро-периферийный подход представляется тем более оптимальным в случае России, которая, по крайней мере по состоянию на сегодня, по факту не является ни федерацией, ни унитарным государством. Тем самым подход «центр – периферия» позволяет поместить страну в другую аналитическую рамку, отличную от традиционной дихотомии федерация – унитарное государство.

Исторически Россия складывалась как территориально-протяженная континентальная империя. При всех различиях, существующих между империями, можно наметить ряд их характеристик, важных с точки зрения характера центро-периферийных отношений: полиэтнический характер империи, территориальные приращения и защита рубежей присоединенных народов, слабые горизонтальные связи (своего рода «колесо без обода»), асимметричные отношения центра и отдельных территорий (присвоение империей привилегированного статуса определенным территориям), придающие определенную (и необходимую) гибкость имперской системе управления [Мотыль, 2004]. Кроме того, для случая Российской империи крайне велика была роль государства – как колонизатора, управленца, защитника, идеолога. Для империи территориальная модель «центр – периферия» является наиболее распространенной.

В 1917 г. Российская империя прекратила существование. Новый политический – советский – порядок приносит с собой и новые территориальные отношения. Как и в случае империи, они чрезвычайно важны. Если в первые годы советской власти большевики вынужденно использовали лозунги федерализма для решения национального вопроса, то в дальнейшем отношения центра и регионов выстраиваются как вертикальные, централизованные, ведомства дороже «мест» и пр. По сути, секторальные (в данном случае межрегиональные) различия хотя и существуют, но не имеют политического значения. При советском порядке модель «центр – периферия» в территориальных отношениях была быстро восстановлена и приобрела даже более централизованный характер по сравнению с Российской империей.

Ситуация меняется коренным образом с развалом Союза ССР. Фактически с нуля строится новая политическая система, которая заявлена как демократическая. Демократия (в отличие от империи и советского государства) в принципе предусматривает качественно различные способы решения территориальной проблемы: демократическое государство может быть и федеративным, и унитарным. Однако реального выбора способа решения территориальной проблемы у российского политического класса нет в силу ряда причин, главной из которых является то, что в этот период (конец 1980 – начало 1990-х годов) сегментарные различия с появлением нового ресурса – массовой политики – впервые приобретают политическое значение (прежде всего в этнических регионах, представителем которых становится Татарстан). Элиты регионов, еще в раннесоветское время образованные на этнической основе, опираясь на этническую мобилизацию, добиваются привилегированного положения – крайне высокой степени автономии от центра. Ни игнорировать устремления регионов, ни подавить их центр, занятый жестким противостоянием внутри себя по линии «реформаторы-демократы» / «консерваторы-коммунисты», не в состоянии. Так что федерализм становится «выбором без выбора», средством хоть какой-то гарантии лояльности регионов.

На самом деле в России с 1994 и до конца 1990-х годов был период, когда демократические институты, по сути, служили фасадом для реального политического процесса, связанного с переделом государственной собственности; формальное введение главным актором (президентом) этих институтов не решало задачи создания демократического режима и даже такой задачи не ставило. Основной структурной характеристикой режима этого периода являлось преобладание неформальных институтов; правящую коалицию формировали две категории акторов – крупнейшие экономические акторы («олигархи») и часть глав регионов, политические партии действовали на периферии системы [Рыженков, 2006]. Прямые выборы глав регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации, массовое подписание двусторонних договоров между федеральным центром и регионами резко усилили степень региональной автономии; во второй половине 1990-х годов федеральный центр потерял основные рычаги воздействия на ситуацию в регионах (возможности главного актора были крайне ограниченны), а уровень неуправляемой регионализации в стране достиг максимальной отметки. В регионах формируются автономно функционирующие моноцентрические политические режимы, по отношению к которым центр играет роль внешнего актора [Россия регионов, 2000]. Так, по мнению Кана, специфическая форма федерализма, которая получила развитие в России в 1990-е годы, «негативно воздействовала на переход к демократии» [Kahn, 2002, p. 4]. Слабость государства в этот период привела к тому, что отказ от модели «центр – периферия» не привел к выстраиванию федеративного порядка. Необходимость достижения «триединой» цели – формирование новых федеративных отношений при одновременной приватизации экономики и радикальной перестройке политической системы – сделали переход к демократии втройне сложным [Ross, 2003, p. 2]. И, добавим, неудачным.

Трансформация политического режима, начавшаяся в 1999–2000 гг., привела к изменению характера отношений между центром и регионами, более того, выступления региональной коалиции, пусть и не имевшие надежды на успех, подсказали новому главному актору «направление основного удара»: территориальные отношения, новый формат решения территориальной проблемы. Начатая президентом «федеральная реформа», разворачивающаяся по нескольким направлениям, не встретила организованного сопротивления ни у региональных элит, ни у политических партий. Значительная опора на силовые структуры, конституционное большинство, которое партия власти – «Единая Россия» – получила в Государственной думе, наконец, начавшийся период экономического роста позволили новому главному актору резко сузить состав правящей коалиции, понизив, в частности, уровень представительства региональных интересов на федеральном уровне и значительно сократив степень региональной автономии. Основной характеристикой нового политического режима стало существенное ограничение политической конкуренции, традиционная для России модель «центр – периферия» была быстро восстановлена.

Небольшая иллюстрация того, как обмен «финансовые трансферты на политическую лояльность» реализуется на Северном Кавказе. Согласно данным официального аудита, республиканские бюджеты северокавказских республик практически полностью зависят от трансфертов из Москвы: так, за последние 10 лет Москва «закачала» в эти регионы около 800 млрд. руб.; в 2010 г. доля федеральных трансфертов в республиканских бюджетах составила около 90 % в Ингушетии и Чечне, 75 – в Дагестане, более 60 % – в Кабардино-Балкарии. Однако это гигантское перераспределение не привело ни к какой значимой социально-экономической позитивной динамике; напротив, регионы утратили стимулы для собственного (эндогенного) развития. Очевидно, что поддерживать обмен такого рода чрезвычайно дорого стоит федеральному центру, однако здесь важно понимать то, что любая попытка изменить существующую ситуацию приведет к перераспределению выигрышей – политических и экономических – от одних групп к другим. Поэтому те политические группы, которые выигрывают от текущей ситуации, с большой долей вероятности будут блокировать любые значимые изменения, ограничиваясь модернизационной риторикой и косметическими изменениями.

Дискуссии о реализации заявленного Президентом курса на модернизацию неизбежно ведут к вопросу о том, какие субъекты (институты, общественные группы, экономические агенты и т.д.) в краткосрочной и среднесрочной перспективе могут быть наиболее заинтересованы в модернизации и, соответственно, выступать ее агентами. По этому вопросу часто сталкиваются две кардинально противоположные точки зрения о соотношении роли государства и бизнеса в создании инновационной экономики. Сторонники одной позиции утверждают, что «государство должно быть движущей силой процесса», поскольку интересы бизнеса сиюминутны и не могут служить опорой для долгосрочных планов. Их оппоненты, напротив, считают, что российское государство неповоротливо, неэффективно и консервативно, поэтому движущей силой в процессе инновации российской экономики должен стать бизнес.