Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса - Ростислав Туровский

Дискуссии о реализации заявленного Президентом курса на модернизацию неизбежно ведут к вопросу о том, какие субъекты (институты, общественные группы, экономические агенты и т.д.) в краткосрочной и среднесрочной перспективе могут быть наиболее заинтересованы в модернизации и, соответственно, выступать ее агентами. По этому вопросу часто сталкиваются две кардинально противоположные точки зрения о соотношении роли государства и бизнеса в создании инновационной экономики. Сторонники одной позиции утверждают, что «государство должно быть движущей силой процесса», поскольку интересы бизнеса сиюминутны и не могут служить опорой для долгосрочных планов. Их оппоненты, напротив, считают, что российское государство неповоротливо, неэффективно и консервативно, поэтому движущей силой в процессе инновации российской экономики должен стать бизнес.

Еще в 2001 г. Евгений Ясин подчеркивал: «Суть дела в том, что, будучи предоставлена исключительно частной инициативе и рыночным силам, экономика России будет с большой вероятностью склоняться к топливно-сырьевой ориентации. Можно себе представить, какой она будет в этом случае, причем не худшем варианте, через 15 лет: сельское хозяйство и пищевая промышленность более или менее обеспечивают внутренний рынок; экспорт нефти, газа, металлов и леса позволяет импортировать все остальные продукты. Мы пользуемся достижениями мировой цивилизации – компьютерами, информационными системами, средствами телекоммуникаций и т.п. в той мере, в какой доходы от сырьевого экспорта позволяют нам все это закупать. Или отчасти собирать в России из компонентов, произведенных за рубежом. В лучшем случае мы сохраняем способность производить вооружения и оборудование в основном для внутреннего потребления. В сущности, примерно такой выглядит Россия уже сегодня и, с поправкой на технический прогресс, выглядела в начале века. Только вместо нефти экспортировала зерно» [Ясин, 2001].

В свете вышесказанного, не удивляет то, что ко времени проведения Ярославского политического форума осенью 2010 г. среди практиков и экспертов сложился консенсус в пользу признания активной роли государства в качестве императива успеха модернизационного проекта. Не случайно и то, что основная секция Форума была названа «Государство как инструмент технологической модернизации». Иными словами, российское государство сегодня представляется главной (но, безусловно, не единственной) движущей силой развития процессов в стране, способных «поломать» статус-кво сырьевой ориентации бизнеса и экономики в целом. Однако любые практические меры по модернизации существующего государства в России потребуют значительных усилий и времени. Кроме того, для территориальной целостности такой многообразной и огромной страны, как Россия, попытки модернизации государства сопряжены со значительными рисками для политической стабильности.

В своей нынешней форме российское государство неэффективно, неподотчетно и слабо предсказуемо. Государственная коррупция стала системным явлением. Государство, что не менее важно, не в состоянии гарантировать соблюдение прав собственности. Таким образом, российское государство является одновременно и основным препятствием для модернизации, и своего рода «мотором» для политической и экономической трансформации и технологического прорыва. Но – не в нынешней форме. А потому основная задача заключается в изменении самого государства.

В некоторых странах государство настолько слабо, коррумпировано, неэффективно и нацелено на обслуживание узких «специальных интересов», что любая попытка политических лидеров изменить ситуацию в лучшую сторону ведет лишь к напрасной трате ресурсов и еще большей коррупции. Отсюда возможный вывод для России: любые, даже самые «благонамеренные», действия властей обречены на весьма ограниченный успех в том случае, если не модернизировано само государство – более эффективное, менее коррумпированное, стимулирующее конкуренцию, обслуживающее более широкие общественные интересы. Однако – и в этом одна из основных трудностей перехода – существующая в России модель «центр – периферия» поддерживает как раз существующее «плохое» государство, поскольку:

– не поощряет, а препятствует развитию конкуренции между регионами и городами;

– фиксирует особое «центральное» место столицы как производителя инноваций;

– не создает стимулов для эндогенного развития регионов, поскольку они ожидают получения дотаций из центра в обмен на политическую лояльность.

К сожалению, до сих пор при обсуждении федеральной властью возможных и необходимых улучшений существующих практик управления речь не идет ни о каких изменениях политической системы. Так что, если верить официальным заявлениям российского руководства, значимые улучшения управления возможны без риска политического реформирования. Так, в марте 2009 г. президент Медведев подписал указ о реформировании системы государственной службы – в рамках антикоррупционной кампании. Цель принятия указа состоит в использовании более эффективных технологий и современных методов деятельности для увеличения эффективности и профессионализма государственных служащих. В президентском послании в ноябре 2010 г. Медведев практически ничего не сказал о необходимости политических реформ для модернизации страны. «Близкие к Кремлю» комментаторы объяснили это тем, что фокус внимания президента сместился в сторону социальных вопросов и проблем оптимизации управления. К концу 2010 г. руководители федеральной исполнительной власти уже говорили о том, что с условиями для экономического роста и прорыва к инновационной экономике все обстоит благополучно – не хватает только хорошего управления (good governance).

Однако не секрет, что результаты «политики косметического ремонта» федерального центра остаются более чем скромными, достаточно сказать, что инновационная экономика в России не работает, а инновации не создаются даже «по принуждению». Надежды на модернизацию в стране обречены на несостоятельность без реальных политических реформ, которые смогут создать эффективное управление в России и – что очень важно – повысить доверие к государству со стороны бизнеса и общества [Rogov, 2011].

Таким образом, практики управления меняются и будут меняться, но роль государства в защите прав собственности и создании системы стимулов и гарантий для политических и экономических агентов неизменно остается решающей. Государство может быть «большим» или «маленьким» – главное, чтобы оно было способно и желало играть проактивную роль в обеспечении условий для хорошего управления и было достаточно компетентным для выдвижения эффективных и достижимых экономических целей и приоритетов.

Одним из центральных вопросов, стоящих перед молодыми демократиями, является вопрос о том, как совместить силу государства, необходимую для реализации сложных экономических реформ, с необходимостью подотчетности и ограничений деятельности правительства.

Политические инкумбенты в России с точки зрения поддержания силы государства находятся в сложном положении. Теоретически способность государства к принятию и реализации решений может иметь два источника: контроль сверху (здесь преимущество имеют авторитарные режимы в силу выстроенной иерархии и системы репрессий) и контроль снизу, где более эффективны демократии – в силу сочетания электоральной и социальной подотчетности, свободы прессы и институциональных сдержек и противовесов для обеспечения горизонтальной подотчетности. Наиболее «неспособными» оказываются гибридные политические режимы: в них разрушена жесткая система контроля сверху – вниз, но при этом не развиты, или, по крайней мере, недостаточно развиты системы демократического контроля [Baeck, Hadenius, 2008]. Этот как раз и есть случай России.

Экономисты уже давно эмпирически подтвердили тезис о том, что во многих странах политики ушли из-под контроля общества, действуя в пользу «специальных интересов», в частности тех, которые работали на сохранение их правящих позиций и финансовых привилегий [Przeworski, 1995]. А если государство находится под контролем «специальных интересов», то его вмешательство в экономику будет неизбежно создавать дисбалансы с точки зрения интереса «общего». Именно поэтому, как утверждает Пшеворски, улучшение экономики требует политических реформ. Однако эти реформы не должны состоять в сокращении экономической роли государства. Улучшение экономики должно стать результатом «улучшения демократии», когда не «специальные интересы», но граждане имеют эффективные рычаги воздействия на государство, а оно подотчетно гражданам [Przeworski, 1995]. Здесь следует помнить о том, что «крайне редко те, кто находятся у власти, не подотчетны никому, важно, кому они подотчетны, насколько и по каким вопросам» [Fox, 2007, p. 8]. Таким образом, на практике неподотчетность государства означает только то, что оно является инструментом каких-либо узких групп и специальных интересов, не обслуживая более широкие общественные интересы, т.е. государство «приватизировано».