Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса - Ростислав Туровский

Эффективное государство определяется не по степени его вмешательства в экономику; государства, проводящие эффективную экономическую политику, имеют две важные характеристики: они, во-первых, должны быть способны на принятие и реализацию решений, а, во-вторых, должны быть подотчетны гражданам и бизнес-сектору, следовательно, имеют мотивацию к хорошему управлению.

Основная дилемма здесь заключается в том, что если государство достаточно сильно́ для обеспечения защиты прав собственности, оно достаточно сильно́ и для того, чтобы сбросить с себя «узы» подотчетности [Weingast, 1995]. В теории решением проблемы является поддержание системы сдержек и противовесов для защиты граждан и частного сектора от возможных злоупотреблений власти. Демократические конституции, свобода слова и собраний, права человека и гражданина, свобода СМИ – вот институты, которые призваны сдерживать политиков и чиновников. Таким образом, «правильный» конституционный контракт между гражданами и государством должен приводить к появлению правительства, которое является сильным, но ограниченным. Для достижения этой общей цели принципиальное значение имеет выбор институтов, при этом параметрами этого выбора являются основные конституционные принципы, форма правления (президентская или парламентская, федеративная или унитарная), электоральные правила, уровень и характер налогообложения, независимость судебной власти и центрального банка и пр. Однако при всей своей важности институциональный выбор – это не единственное объяснение результатов реформ, большое значение имеют исторические факторы, культурные паттерны, изначальный уровень экономического развития, уровень социальной фрагментации, характер гражданского общества, внешнее влияние. В большинстве случаев успех реформ (модернизации, трансформации, транзита) зависит от комбинации институциональных и неинституциональных факторов в конкретном обществе.

Отметим еще раз: экономисты признают, что основной проблемой является даже не выбор «правильных» институтов сам по себе, но способность заставить их работать [Brennan, Lomasky, 1993, p. 225]. Этот тезис как нельзя лучше иллюстрируется примером российского федерализма: выбор «правильного» для России института сам по себе оказался недостаточным для его сохранения и поддержания. Российский случай очень четко подтвердил закономерность: первые 12–15 лет являются критическим периодом, что означает, что если федерализм (реальный, а не нормативный) сумеет пережить этот период, то возникают веские основания делать утверждение о его сохранении и в дальнейшем.

Чрезвычайно важным является вопрос о поддержании политической стабильности в государстве. В государствах, основанных на «ограниченной политической конкуренции» (случай России), стабильность режимов достигается за счет поддержания относительно узкой правящей коалиции с привилегированным доступом к политическим и экономическим ресурсам. Защищенность элитной коалиции и ее особый статус реализуются через контроль над важнейшими социальными организациями общества: судами, военными и полицейскими силами, региональными правительствами, СМИ, церковью и т.п. Ограниченный доступ к экономическим и политическим ресурсам обеспечивает возможности для создания и поддержания ренты для элиты. Поскольку такая рента с большой долей вероятности окажется под угрозой при усилении степени конфликтности в обществе или внутри элиты, стремление гарантировать себе продолжение извлечения ренты заставляет правящие элиты накладывать на себя определенные обязательства по поддержанию социального порядка и стабильности [North, Thomas, 1973; Levi, 1988]. Как правило, эти обязательства реализуются через методы «ручного управления». Этот порядок опирается на личности политиков и их способность принимать «правильные», эффективные решения. Чтобы иметь успех, такое упорядочивание требует подбора лояльных руководителю исполнителей и потому – прямого контроля вышестоящего руководства над составом основных игроков и их действиями. Модель «центр – периферия» представляет собой частный (в смысле – не единственный), однако чрезвычайно важный случай «ручного управления» с целью поддержания территориальной стабильности государства.

Во-вторых, что очень важно, модель «центр – периферия» фактически укрепляет неподотчетность государства. Как я уже писала выше, неподотчетность государства означает, что оно является инструментом узких групп и специальных интересов (обслуживает прежде всего их), а не широкий общественный интерес. В этом случае реальными, а не декларируемыми приоритетами государства становятся узкие задачи, в общем виде сводящиеся к (1) географически локализованным государственным расходам таким образом, что эти расходы следуют не экономической, а политической логике (даже в том случае, если эти расходы создают блага, имеющие вид общественных благ, пример – Чечня и другие республики Северного Кавказа) и (2) ренте, т.е. весь спектр субсидий, специальных (особых) налоговых процедур, регулятивных исключений и других форм дотаций от правительства. Чрезмерная роль особых интересов не только искажает смысл понятия демократической ответственности, но и искажает экономические стимулы. Фактически речь идет о приватизации государственной политики [Бусыгина, Филиппов, 2010].

Анализ показывает, что любые практические действия по модернизации российского государства неизбежно потребуют значительных усилий и времени при высокой степени неопределенности результата. Принимая во внимание размер территории страны, ее полиэтничность, существующий паттерн пространственного политического развития (модель «центр – периферия»), а также экономические межрегиональные диспропорции, политические изменения в стране будут сопровождаться угрозами как для территориальной целостности, так и для политической стабильности. Другими словами, признание необходимости не только экономико-технологических, но и политических изменений, должно сопровождаться и признанием того, что кратко– и среднесрочные результаты политической модернизации будут весьма разочаровывающими.

Необходимость и даже «неизбежность» федерализма в России в его той или иной форме мало у кого вызывает сомнения. Однако большинство экспертов при обсуждении возможного демократического будущего России исходят из того, что демократизация автоматически приведет к возрождению реальных федеративных институтов, в частности прямых выборов глав исполнительной власти в регионах. С другой стороны, даже те, кто скептически настроен в отношении необходимости демократических реформ, вынуждены признать, что экономический спад и сокращение бюджетных ресурсов не могут не привести к определенной федерализации [Rogozhnikov, 2009].

Все территориально протяженные полиэтнические демократические государства являются федерациями. Как утверждал Степан, любая стабильная демократия в полиэтнической политии – это федерация в том случае, если различия имеют территориальную основу. Хотя в мире существует много полиэтнических политий, лишь некоторые из них являются демократиями. И эти полиэтнические демократии – Швейцария, Канада, Бельгия, Испания и Индия – являются федеративными государствами [Stepan, 1999, p. 19–20].

Основным «открытием» теоретической литературы по данной теме является положение о том, что федерализм может быть стабильной и эффективной формой правления только в хорошо функционирующих демократиях. И наоборот, вне демократического контекста невозможно поддержание федерализма, он неизбежно вырождается и приводит либо к территориальной дезинтеграции, либо становится конституционной формальностью. Последние годы существования Советского Союза, а также политическая динамика Российской Федерации вполне данный тезис подтверждают [Kahn, 2002; King, 1993; Bednar, 2008; Burgess, Gagnon, 2010].

В случае России серьезный риск при демократизации является следствием размера территории страны, ее этнического разнообразия и территориальных асимметрий. Эти объективно существующие предпосылки являются серьезным препятствием для любых целенаправленных значимых политических изменений. Однако еще одна важная проблема возникает в связи с особой трудностью построения устойчивой коалиции федеральных и региональных политиков в пользу завершения федеральных реформ и построения федеративной модели, основанной на открытой политической конкуренции и прозрачных правилах игры. Подобная коалиция, созданная в начале процесса реформ, с очень большой долей вероятности «не доживет» до их завершения; некоторые из игроков (например, главы некоторых регионов) предпочтут заблокировать процесс реформ на той стадии, поддержание которой сулит им наибольшие выгоды. А потому наиболее важным вопросом является даже не вопрос о начале процесса реформирования, но о том, как его завершить [Busygina, Filippov, Shvetsova, 2011].