Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России - Сергей Братановский

Второе место среди принципов государственной образовательной политики занимает закрепленный в п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» принцип обеспечения права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Рассматриваемый принцип является синтезом двух конституционных постулатов – гарантирующей право на образование ч. 1 ст. 43 и ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Указанный принцип частично дублируется в п. 8 ч. 1 ст. 3 Закона, в которой зафиксировано обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека.

Подобная юридическая конструкция сложна для понимания и практического применения. В. И. Вернадский указывает, что право на образование включает в себя неотчуждаемую возможность для гражданина совершенствовать приобретенные и получать новые знания. Переход на новую ступень личностного развития происходит в процессе взросления и ограничивается только продолжительностью жизни93. Следует полностью поддержать точку зрения Д. А. Новикова, подчеркивающего, что право на образование Конституция РФ относит к числу самостоятельных, не нуждающихся в усилении как иными правовыми актами, так и статьями Основного Закона. Привязка этого права к иным надстроечным конструкциям неизбежно повлечет изменение его конституционного содержания94. Связь между признанием права на образование и недопустимостью дискриминации можно признать допустимой. Однако, связывать в одном принципе данное право и адаптивность системы образования, на наш взгляд, излишне. Анализируемый Закон содержит большое количество норм, посвященных правовым и организационным основам функционирования системы образования, к которым отнесены государственная регламентация, лицензирование, государственная аккредитация, контроль (надзор) образовательной деятельности, оценка качества работы образовательных учреждений (ст.ст. 90–96). Также уделено значительное внимание информационной открытости, мониторингу, экономике и финансовому обеспечению данной системы (ст.ст. 97–99). Широкоформатное отображение эти и иные немаловажные аспекты получили в отмеченных выше Постановлении Правительства РФ от 07 февраля 2011 г. № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы» и Распоряжении Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы». Подобное свидетельствует о необходимости выделения принципа адаптивности системы образования и закрепления его в качестве отдельного пункта в ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ.

Следует отметить, что содержание принципов, отображенных в п.п. 2 и 8 ч. 1 ст. 3, некоторым образом повторено в п. 7 ч. 1 этой статьи. В ней в качестве принципа отображена свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания. Первая составляющая данного принципа является правовым развитием конституционной нормы, пропагандирующей право на образование, которое без указанных свобод и гарантируемых альтернатив теряет смысл. В связи с этим данная часть не может претендовать на роль самостоятельного принципа государственной политики в исследуемой сфере. Вторая составляющая, в свою очередь, во многом декларативна и не соответствует нормативно установленным основам организации учебного процесса, которые базируются на:

1) образовательном стандарте – совокупности обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными настоящим Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации (п. 7 ст. 2);

2) федеральных государственных требованиях – обязательных требованиях к минимуму содержания, структуре дополнительных предпрофессиональных программ, условиям их реализации и срокам обучения по этим программам, утверждаемых в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (п. 8 ст. 2);

3) образовательных программах – комплексе основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно- педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов (п. 9 ст. 2);

При этом, как отражено в ч. 11 ст. 13 Закона, порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Таким образом, неясно, о предоставлении какой свободы педагогическим работникам идет речь при выборе ими форм обучения, методов обучения и воспитания.

Возможно в данном случае законодатель подразумевает самостоятельность высших учебных заведений в выборе и применении образовательных методик. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ содержит специальную норму, регламентирующую данные аспекты – это ч. 10 ст. 11, в которой отражено, что Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет, образовательные организации высшего образования, в отношении которых установлена категория «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», а также федеральные государственные образовательные организации высшего образования, перечень которых утверждается указом Президента Российской Федерации, вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования. Требования к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ высшего образования, включенные в такие образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов. Однако, на наш взгляд, эту норму следует отнести к принципу, отраженному в п. 9 ч. 1 ст. 3, которая гарантирует автономию образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим Федеральным законом, информационную открытость и публичную отчетность образовательных организаций.

Разработчики анализируемого Закона отошли от традиционного рассмотрения образовательных учреждений как юридических лиц, имеющих различный административно-правовой статус, и выделили только одну основную организационно-правовую форму – образовательную организацию. В п. 18 ст. 2 она определена как некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. В п. 19 этой статьи присутствует еще одно определение, в котором фигурирует организация, осуществляющая обучение, – юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. При этом, исходя из содержания п. 20 ст. 2 такая организация приравнена к организации, осуществляющей образовательную деятельность. Из этого следует, что любая организация независимо от форм собственности, осуществляющая согласно уставу передачу каких-либо знаний и навыков, является образовательной и подпадает под сферу действия рассматриваемого Закона. Таким образом, область его применения существенного расширяется и охватывает дома народного творчества, театральные, художественные, дизайнерские, фото- студии, шахматные и спортивные клубы, учреждения, осуществляющие подготовку водителей транспортных средств, библиотеки, Интернет-центры, общественные организации спасателей и т.д. В соответствие с подобным законодательным подходом весьма трудно определить границы, за переделами которых Закон не может быть использован. Более того, указанные нормы можно сопоставить с принципом государственной политики, закрепленным в п. 8 ч. 1 ст. 3, который, на наш взгляд, следует трактовать расширительно и включить такой аспект как непрерывность образования. Его практическое выражение очевидно: специалист со средним или высшим профессиональным образованием, начиная трудовую деятельность в какой-либо сфере, неизбежно сталкивается с необходимостью приобретения дополнительных знаний и умений, совершенствовать профессиональный уровень. Успешный старт карьеры требует постоянного специализированного обучения, в качестве которого можно рассматривать изучение корпоративных правил поведения, обычаев делового оборота, практической психологии общения с разными клиентами, технологических особенностей оборудования, программного обеспечения и т.д. Широко распространена форма наставничества, при которой не являющимся педагогами старшим менеджерам, мастерам, инженерам вменено в должностные обязанности обучать молодых сотрудников. Подобное в совокупности с содержанием п.п. 18–20 ст. 2 позволяет высказать тривиальное предположение о том, что теперь все без исключения предприятия, учреждения и организации, а также общественные объединения, функционирующие на территории России, можно рассматривать как образовательные.