Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России - Сергей Братановский

Следует отметить, что в настоящее время получила широкое распространение позиция, связанная с рассмотрением системы государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемыми объектами. В частности, Ю.А. Тихомиров указывает, что государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства50.

Г. В. Атаманчук указывает, что субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Государство устанавливает структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой – управляемыми объектами51. Для государственного управления, – пишут Л. Л., Попов, Ю. И Мигачев и С. В. Тихомиров, – важной является его организация, которая предусматривает определение нормами права совокупности субъектов государственного управления (органов исполнительной власти) и характера функциональных связей между ними. Субъект государственного воздействия применяет нормы права, санкции, правовые идеи, установки, правовые и неправовые средства по отношению к объекту – гражданам и коллективным образованиям. Тем самым определяются техника и характер работы системы, устанавливается траектория ее движения к поставленной социально-значимой цели52. На необходимость рассмотрения государственного управления через призму субъектно-объектных отношений указывают и иные авторы53.

Признавая такой подход к определению государственного управления наиболее оптимальным способом удовлетворения общественных и личностных потребностей во всех областях жизнедеятельности и, в частности, в получении образования отметим, что исходя из анализа ч. 1 ст. 10 и ст. 89 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» нельзя сделать однозначный вывод о том, что государство является ведущим субъектом управления образовательными отношениями. При этом, в ст. 3 определены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, в ст.ст. 6–8 закреплен широкий спектр полномочий государственных органов управления образованием. Из содержания этих норм все же можно сделать заключение о том, что роль государства в управлении этой сферой является главной, однако из текста закона не вытекает, что органы исполнительной власти общей и специальной компетенции занимают особое место в системе управления образованием.

Как мы уже указали, законодатель делает акцент на развитие государственно-общественной системы управления в анализируемой отрасли. Однако здесь следует присоединиться к мнению С. Н. Братановского и В. А. Юсупова, отмечающих следующее: признание права общества и каждого гражданина на участие в организации управления образованием является одним из важнейших правовых достижений, достигнутых в рамках демократических преобразований. Но реализация этого права невозможна без юридического закрепления конкретных путей и способов влияния общественности на воспитательный и образовательный цикл. Бессистемное воздействие общества на систему образования неизбежно приведет к ее распаду и поставит под угрозу применение норм Конституции РФ, посвященных основным правам и свободам… Можно бесконечно моделировать управленческие конструкции, направленные на совершенствование получения различных видов образования, но мы никуда не уйдем от основополагающего участия государства в определении границ возможного и дозволенного поведения индивидуумов и социальных групп, необходимых для основанной на правовых нормах единообразной организации образовательного процесса54.

Таким образом, нынешняя законодательная трактовка системы образования не отвечает сложившейся на практике организационно-правовой модели государственного управления этой сферой и нуждается в юридическом совершенствовании.

1.2. Государственная политика в сфере образования

Образование в России имеет огромное культурно- воспитательное значение и создает предпосылки для социальной ориентации человека в обществе, тем самым оказывая воздействие на политическую сферу. В процессе получения образования происходит постижение основ государственного устройства, получение общих представлений о конституционных принципах функционирования органов власти всех уровней. Основной задачей государства является устранение препятствий к получению знаний, информации и навыков, которые необходимы гражданину для повседневной жизни. Реализация этих ориентиров в полном объеме возможна только с помощью продуманной и согласованной со всеми государственной образовательной политики. Именно она способна претворить в жизнь демократические идеалы и максимально приблизить каждого гражданина к участию в государственных делах и дать ему возможность общественного и личностного просвещения.

Термин «политика» впервые был предложен в IV веке до н. э. Аристотелем, который предлагал для него следующее определение: это искусство управления государством (полисом)55. Следует отметить, что на протяжении всего развития общественных наук содержание этого термина многократно менялось. О. Э. Лейст понимал под политикой деятельность по поводу общественных интересов, выраженную в поведении общественных групп, а также как совокупность поведенческих моделей и институтов, регулирующих общественные отношения и создающих как сам властный контроль, так и конкуренцию за обладание силой власти56. Р. Михельс рассматривал ее как форму общественного сознания, выражающую корпоративные интересы сообщества, и проявляющуюся в гражданском обществе (государстве) в виде течений, движений, профсоюзов и других общественных организаций и объединений по специфическим интересам57. Политика, – по мнению И. М. Чудиновой, – это система мер, закрепленных в соответствующих политических документах и правовых актах государства, направленная на учет, сочетание и реализацию национальных приоритетов, на решение возникающих противоречий во имя общих целей58. Г. Н. Манов указывает, что значение этого слова заключается в способности правящей элиты понимать волю большинства и учитывать мнение меньшинства при формировании стратегии развития государства59.

Однако есть и иные суждения. Политика, – отмечает О. Америнджер, – есть благородное искусство получать голоса бедных и деньги на избирательную кампанию у богатых, обещая защитить одних от других60.

У. Черчилль полагал, что политика – это грязное занятие, удел бывших некогда светлыми умов, ставших впоследствии рабами собственной власти. Чтобы ее сохранить, они вынуждены лгать и лгать в надежде на то, что кто-нибудь в эту ложь поверит61. Будучи на вершине своей политической карьеры Шарль де Голль допустил следующее высказывание: под давлением различных преследующих свои интересы сил демократия и политика зачастую разнятся и противостоят друг другу, обилие противоречий оставляет для маневра место размером с острие иглы, чтобы удержаться на нем приходится предавать свою страну или своих избирателей. Я предпочитаю второе62.

Объясняя многообразие различных трактовок данного термина, их сходство и смысловые противоречия Н. П. Гибало говорит, что это есть показатель общественного развития, заслуживающий положительной оценки. Он свидетельствует о том, что люди стали лучше понимать жизненный уклад, стали образованнее63.

Учитывая векторную направленность нашего исследования, заметим, что в настоящее время ученые склонны рассматривать государственную политику как часть управленческой деятельности. Д. А. Новиков указывает, что политика представляет собой стратегию объединения людей, направляющую общественные процессы и явления в нужное русло. Именно она способна скоординировать деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти и сформировать единую линию воздействия на требующие вмешательства общественные отношения64. Конституция Российской Федерации, – подчеркивают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, – закрепила прочные основы соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Но этот ведущий нормативный акт не может их гарантировать без всеобъемлющего целенаправленного воздействия на общество, а точнее на тех субъектов, которые не хотят или не могут исполнять общепринятые требования65.