Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография - Михаил Зеленов

С. Н. Братановский, М. Ф. Зеленов

Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ

Монография

ВВЕДЕНИЕ

В Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 гг. (Указ Президента РФ от 11 марта 2014 г. № 226)1 отмечается, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Среди всех видов коррупции одной из наиболее опасных является коррупция управленческого аппарата и, в частности, коррупция в системе исполнительной власти. Исполнительная власть – как известно, это именно та власть, в распоряжении которой непосредственно находятся финансовые и материальные ресурсы страны. И именно органы исполнительной власти, как государственные, так и муниципальные, наиболее часто взаимодействуют с гражданами и организациями. В связи с этим вероятность проявления коррупции в системе исполнительной власти всегда высока, а негативные последствия этих проявлений наиболее очевидны.

Коррупция государственных и муниципальных служащих, а также высших должностных лиц в последние годы все больше становится проблемой, привлекающей внимание государства. Такая коррупция в международной практике носит название административной. В современной России, однако, уровень административной коррупции настолько велик, что, по мнению многих исследователей, речь в настоящее время уже идет фактически о захвате государства. Под захватом государства понимаются действия физических лиц, групп или фирм, направленные на оказание влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов, государственной политики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной передачи привилегий государственным должностным лицам2. Проблема коррумпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна, что это дало возможность сравнивать по уровню катастрофичности ее проявления и воздействия на наше государство и общество с Великой Отечественной войной.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции в системе исполнительной власти, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

Надо сказать, что в последние годы государством принимаются значительные усилия по борьбе с коррупцией. Однако отсутствие значительной общественной инициативы не дает нам возможности назвать эти усилия максимальными. Так, в самом конце 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который хотя и носит во многом рамочный характер, но одновременно содержит и некоторые нормы прямого действия. Параллельно были внесены изменения в законодательство о государственной и муниципальной службе и об административной ответственности.

В 2011–2012 гг. в ходе развития основных направлений борьбы с коррупцией, намеченных в Федеральном законе «О противодействии коррупции», был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы, а также издан ряд указов президента Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы противодействия коррупции. Необходимо однако отметить, что процесс формирования нового антикоррупционного законодательства постоянно изменяется и дополняется, его формирование происходит и в настоящее время.

Вместе с тем уже проведенные реформы, вполне очевидно, носят половинчатый характер. Так, результаты антикоррупционных экспертиз, которые в настоящее время активно проводятся на всех уровнях власти, носят, как правило, рекомендательный характер, что во многом выхолащивает значение этого антикоррупционного института. Установив контроль за расходами и доходами государственных и муниципальных служащих и членов их семей и приняв Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», законодатели так пока и не решились ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, при том что сама конвенция ратифицирована, первая мера без второй также не имеет особого смысла. Внедрение в деятельность органов исполнительной власти электронных административных регламентов, которые являются одним из наиболее действенных средств противодействия коррупции, поскольку не дают чиновникам возможности отступать от четко закрепленных правил и процедур, также во многих случаях оказалось фикцией, так как подлинная автоматизация государственного и муниципального управления была заменена использованием обычных административных регламентов, представленных в электронной форме. Все это вынудило президента Российской Федерации В. В. Путина заявить 15 января 2015 г. на совещании с главами регионов Российской Федерации, посвященном самым актуальным проблемам экономики и политики, о том, что «состоянием борьбы с коррупцией недоволен никто – ни наши граждане, которые считают коррупцию одной из самых серьезных проблем, одним из самых больших вызовов нашему государству, ни чиновники, ни сами коррупционеры. Пока никаких значимых успехов в этом направлении я отметить не могу».

Все это свидетельствует о необходимости разработки системных подходов противодействия коррупции в системе исполнительной власти Российской Федерации.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Коррупция как негативное социальное явление: сущность и виды

Национальным планом противодействия коррупции в первоначальной редакции среди прочих мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции предусматривалось определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» – как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

В принятом Федеральном законе «О противодействии коррупции» термин коррупция получил легальное определение. По буквальному смыслу названного закона коррупция представляет собой:

а) злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Подобная законодательная дефиниция подверглась достаточно жесткой критики в специальной литературе. Прежде всего она касается использованного законодателем «перечислительного» подхода к определению понятия «коррупция». Как справедливо отмечают некоторые авторы, «законодатель свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирующих, а по сути подменяющих понятие коррупции. И первое, на что обращает внимание норма-дефиниция, – это отсутствие среди коррупционных преступлений составов превышения должностных полномочий, нецелевого расходования бюджетных средств, нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов и незаконного участия в предпринимательской деятельности»3.

Действительно, первое, что настораживает в данном определении, – его казуистический характер, свойственный самым древним источникам права. Еще Г. Ф. Шершеневич отмечал закономерность развития права от казуального к абстрактному: «Выдвигаясь вначале по мере того, как жизнь создает случай, требующий нормирования, и приобретая поэтому казуистический характер, право в дальнейшем, при сознательном творчестве, захватывает случаи не только бывшие, но и возможные и приобретает абстрактный характер. <…> Чем более развито право, тем сильнее абстрактность берет верх над казуистичностью, тем меньшее число положений необходимо для того, чтобы охватить с правовой стороны наибольшую область жизненных отношений»4. Абстрактные правовые нормы в отличие от казуистичных «обращены в будущее, имеют проектирующий характер»5. Как справедливо отмечается в юридической доктрине, о степени развития права судят, в частности, по его способности закладывать модели поведения в общественных отношениях, которые еще только должны будут появиться6.