Административно-правовые аспекты образовательной деятельности в России - Сергей Братановский

Подобный юридический пробел имеет далеко идущие последствия, которые могут оказать негативное влияние на перспективы развития отечественного образования и отрицательно сказаться на ходе применения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ.

Укажем, что данный нормативный акт был принят и введен в действие в переходный период, а точнее на середине сроков действия Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы83. Данная Программа разрабатывалась во второй половине 2010 г. и была ориентирована на исполнение положений ныне утратившего силу Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании». В период подготовки программных мероприятий и оценки различных рисков не было даже предположений о том, что через два года будет принят новый Закон об образовании. Также отметим, что организационный механизм исполнения Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ на момент его разработки и утверждения в окончательной редакции в Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 годы зафиксирован не был. Незначительные корректировки расходной части федерального бюджета и ее некоторое увеличение в целях улучшения материально- технического обеспечения объектов системы образования были сделаны Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 144284. Аналогичные поправки в рассматриваемую ФЦП были внесены постановлениями Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 66385 и от 26 декабря 2013 г. № 126286. Необходимо признать актуальность, важность и обязательность материального стимулирования процесса получения всех видов образования, однако, в перечне из 12 принципов государственной политики в рассматриваемой сфере, определенных в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», принцип обязательного государственного покрытия затрат на реализацию права граждан на образование не закреплен.

В двух последних отмеченных нами постановлениях Правительства РФ закреплены глобальные направления развития отечественного образования, которые смело можно отнести к разряду политических. К ним отнесены: распространение на всей территории Российской Федерации современных моделей успешной социализации детей, внедрение во всех субъектах Российской Федерации современных проектов энергосбережения в образовательных учреждениях, воплощение национальной образовательной инициативы «Наша новая школа», создание основанной на информационно-коммуникационных технологиях системы управления качеством образования, обеспечивающей доступ к образовательным услугам и сервисам, разработка и введение норматива подушевого финансирования на педагогическое сопровождение развития (образования) талантливых детей. Между тем, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ не содержит каких-либо норм, посвященных данным аспектам. Эти и многие другие отраженные в ФЦП инновационные идеи невозможно внедрить в короткие сроки, они требуют целенаправленного государственного участия, формирования и правового закрепления особых политических векторов по их интеграции в существующие образовательные отношения.

Примечательно, что в период действия Федеральной целевой программы развития образования на 2011–2015 годы Распоряжением Правительства РФ от 15 мая 2013 № 792-р утверждена и введена в действие государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы87. Анализируя этот масштабный по своему содержанию документ можно также прийти к выводу, что отдельные его положения выходят за рамки отмеченного Закона. В частности, в данном документе обращено особое внимание на построение эффективной системы обучения взрослых граждан, формирование организациями высшего образования фондов целевого капитала, интернационализация российского высшего образования и расширение экспорта российских образовательных услуг, стимулирование обучения российских студентов в зарубежных высших учебных заведениях в течение определенного времени, переход высшего образования на образовательные программы бакалавриата и магистратуры и пр. Юридическая связь этих плановых мероприятий с принципами государственной политики и правового регулирования образования, отраженных в Законе, также отсутствует.

Подводя некоторый итог сказанному выше необходимо отметить следующее. Действующая редакция Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не содержит указания на необходимость использования программно-целевого метода при практической реализации его положений, в ст. 3 не закреплены требующееся для этих целей организационные основы. Действующие целевые программы в области образования не имеют единых общесистемных задач и не в полной мере подкреплены положениями этого нормативного акта и частично не согласуются с принципами государственной политики в этой сфере. На наш взгляд, необходимо произвести законодательную корректировку этой статьи, что позволит систематизировать и укрепить политические установки, направленные на внедрение образовательных инноваций.

Продолжая далее наше исследование остановимся на детальном анализе принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования.

Первую позицию в ч. 1 ст. 3 Закона № 273–ФЗ занимает такой важнейший принцип как признание приоритетности образования. Этим тезисом подчеркивается заинтересованность российского общества и государства в постоянном повышении образовательного уровня населения и совершенствовании деятельности образовательных и научных учреждений. От уровня знаний и квалификации граждан зависит не только степень гарантированности основных прав и свобод человека, обозначенных в ст. 2 Конституции РФ, но и укрепление этих ценностей в будущем. Стране не нужны простые исполнители чьей-либо воли, способные молча следовать в том направлении, в котором им будет указано. Государство сегодня нуждается в личностях, способных мыслить критически и прогрессивно. Именно они и составляют кадровый потенциал, который может справиться с текущими проблемами во всех сферах государственного управления, обеспечить успешное развитие российской экономики, межнациональное партнерство, социальное благополучие нации, а также состояние национальной безопасности.

Вместе с этим, на наш взгляд, при моделировании принципов государственной политики законодателю следует использовать термин «приоритетность» с максимальной осторожностью. Большой толковый словарь русского языка определяет значение слова «приоритет» как преобладающее, первоочередное значение чего-либо88. Представителями науки административного права сделано утверждение, что приоритетность является оценочным понятием, значение которого можно определить только при сравнении степени воздействия одних государственных регуляторов, имеющих преимущество по отношению к другим. Из этого следует логичный вывод: если существуют первичные категории, на которые в нормативных актах ставятся соответствующие юридические акценты, то должны существовать и менее значимые, вторичные аспекты, интересующие общество в течение определенного периода времени в меньшей степени, иначе невозможно будет выделить приоритеты. Если теоретически признать абсолютно все направления государственной социальной политики приоритетными, то мы получим их полное равенство, из которого опять придется выбирать и формировать теперь уже наиболее приоритетные сферы. Приведем ряд примеров законодательного использования указанного термина. Так, в п. 1 ч. 2. ст. 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416–ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»89 среди принципов государственной политики в данной области закреплена приоритетность обеспечения населения питьевой водой, горячей водой и услугами по водоотведению. Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3–ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»90 государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту базируется на приоритетности мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулировании деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду. В соответствие с п. 5 ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195–ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»91 к принципам социального обслуживания отнесена приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации. Не подвергая критике указанные законодательные интерпретации отметим, что далее в этих законах не раскрывается содержание менее приоритетных направлений государственной политики, но исходя из подобных трактовок можно предположить, что таковые все же имеются. Отметим, что если данные положения закрепить нормативно, то это будет противоречить Конституции РФ, провозглашающей Россию социальным государством. Наиболее удачной, как нам представляется, следует признать формулировку ст. 9 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612–I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»92, в которой отражено, что права человека в области культурной деятельности приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий, этнических общностей, этноконфессиональных групп и религиозных организаций, профессиональных и иных объединений.