Государственное регулирование земельных отношений. Учебное пособие - Наталья Аверьянова

Кроме названных «Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы» на сегодняшний день в России действуют следующие документы государственного стратегического планирования:

– Федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 (ред. от 15.01.2015). Основным разработчиком данной программы является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Основной целью реализации программы является повышение продуктивности и устойчивости сельскохозяйственного производства и плодородия почв. К документу прилагается перечень мероприятий, которые планируется провести в рамках данной Программы, и объем их финансирования по годам реализации;

– Экологическая доктрина Российской Федерации, утверждена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р. Вообще доктрина – это документ, наиболее связанный с наукой и наименее с практикой реализации обозначенных в ней взглядов. В ней не указывается срок, на который она действует, и, соответственно, не прилагается план реализации ее положений. То есть доктрина – это декларация, описание проблемы с научной точки зрения и выработка некого идеального варианта развития событий, без конкретного плана действий. Экологическая доктрина не стала исключением из этих правил. В данном документе вопросы экологической охраны земель нашли свое отражение. Это говорит о том, что государство знает о существующей проблеме и намерено ее решать;

– Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации», одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009. Данный документ не исходит от государства, хотя его разработка была инициирована Президентом России в Указе Президента РФ от 18.07.2008 № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». Тогда же был создан Совет при президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. По замыслу авторов данной концепции, совершенствованию должен быть подвергнут целый ряд имущественных земельных отношений и внесены соответствующие изменения в законодательство. Реализация положений, закрепленных в данной концепции, планировалась в период с 2009 по 2012 г. Предлагаемые авторами изменения должны были затронуть: арендные земельные отношения, систему вещных прав на земельные участки, правовой статус искусственно созданных земельных участков. Стоит сказать, что далеко не все предложения авторов концепции были одобрены законодателем.

До недавнего времени процесс стратегического развития земельных отношений проходил еще более активно. Принималось огромное число документов программного характера, что, несомненно, привело к развитию как федеральных информационных ресурсов, так и развивало деятельность органов государственной власти в этой сфере.

Среди таких документов можно назвать: Федеральную целевую программу «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы», утвержденную постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 № 694, Федеральную целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)», утвержденную постановлением Правительства РФ от 25.10.2001 № 745 и др.

Часть 2. Функции государственного регулирования земельных отношений

Государственное регулирование земельных отношений – это прежде всего деятельность органов государственной власти. Деятельность эта развивается по ряду направлений для консолидированного, а следовательно, наиболее эффективного решения всех задач, стоящих перед государством в рамках управления земельными отношениями.

Деятельность органов государственной власти по регулированию земельных отношений разнообразна и осуществляется в рамках реализации определенных государственных полномочий, предоставленных органу власти законодательством Российской Федерации.

Государственными полномочиями наделены все органы государственной власти. В самом общем виде полномочия в рамках регулирования земельных отношений можно разделить на следующие группы:

– законотворческие, реализуемые федеральным и региональными органами законодательной власти;

– исполнительно-распорядительные, реализуемые федеральными и региональными органами исполнительной власти;

– правоохранительные, реализуемые правоохранительными органами, и прежде всего судами.

Все эти полномочия органов государственной власти вкупе составляют содержание государственного регулирования земельных отношений. Свои полномочия органы государственной власти реализуют посредством совершения конкретных государственных действий, которые можно охарактеризовать как функции государственного регулирования земельных отношений.

Таким образом, функции государственного регулирования земельных отношений – это форма реализации полномочий органов государственной власти по управлению земельными отношениями.

Наиболее разнообразны функции государственного регулирования земельных отношений, осуществляемые в рамках реализации исполнительно-распорядительных полномочий, государственными органами исполнительной власти. Поэтому именно они в основном станут предметом рассмотрения в данной работе.

В свою очередь можно выделить следующие наиболее общие функции в рамках реализации исполнительно-распорядительных полномочий:

– предоставления государственных услуг в сфере земельных отношений;

– управления государственной собственностью;

– применение мер государственного воздействия к правонарушителям.

В сфере регулирования земельных отношений деятельность органов государственной власти связана тесным образом с процессом разграничения государственной собственности на землю. От того, в чьем распоряжении будут находиться земельные участки, зависят во многом и конкретные функции государственного регулирования земельных отношений.

Итак, разграничение государственной собственности на землю – это процесс, вызванный введением многообразия форм публичной собственности на землю. С момента провозглашения данного конституционного принципа встал вопрос о том, в какой форме собственности будет находиться земля, не переданная в частную собственность: федеральной, региональной или муниципальной.

Рассматривая данный вопрос, нельзя не упомянуть Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001 г., который сегодня утратил силу. Данный Федеральный закон устанавливал основания для разграничения государственной собственности на землю. Помимо данного нормативного акта действовал целый ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих сложную процедуру процесса разграничения государственной собственности на землю, состоящего из нескольких стадий. Но эта процедура была слишком сложной и запутанной, т. е. практика показала нежизнеспособность указанных нормативных предписаний.

Сегодня правила отнесения земельных участков к тому или иному виду публичной собственности несколько упрощены. В соответствии со ст. 3.1 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к федеральной, региональной и муниципальной собственности относятся:

– земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;

– земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, предприятиям и организациям, созданным соответственно федеральными, региональными органами власти, местного самоуправления;

– а также по иным основаниям.

Даже при беглом исследовании оснований для разграничения государственной собственности на землю видно, что здесь перечислена лишь малая часть земельных участков. Поэтому земельные участки, которые незаняты подобными объектами, не являются объектами разграничения государственной собственности на землю.

Поэтому разграничение государственной собственности на землю – это процесс отнесения земельных участков, перечень которых сформулирован в ст. 3.1 Федерального закона «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации», к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.