Государственное регулирование земельных отношений. Учебное пособие - Наталья Аверьянова

Итак, деятельность органов законодательной власти субъектов России – региональных парламентов по государственному регулированию – стала возможной благодаря ст. 72 Конституции РФ, установившей, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1), а также само земельное законодательство (п. «к» ч. 1) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение является очень позитивным, так как земельные отношения по своей природе неразрывно связаны с местностью, на которой расположены земельные участки.

Таким образом, субъекты России могут сами регулировать те земельные отношения, которые объективно являются особенными для их региона. А в некоторых случаях федеральный законодатель устанавливает для регионов обязанность урегулировать тот или иной вопрос, который невозможно адекватно закрепить в федеральном законодательстве.

Однако важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. По правилам законотворческой техники законодательство субъектов Российской Федерации также не должно повторять нормы федеральных законов, а регулировать лишь те отношения, которые являются специфическими для их региона.

Сегодня субъекты РФ активно формируют собственную законодательную базу, регулирующую земельные отношения.

Органы исполнительной власти – правительства субъектов России также имеют собственную компетенцию в рамках регулирования земельных отношений.

Они реализуют положения федерального и регионального земельного законодательства. Так, они:

– осуществляют управление земельными участками, находящимися в региональной собственности, а также в определенных законодательством пределах распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

– решают вопрос о переводе земельных участков, находящихся в региональной собственности, а также земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую;

– определяют размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в региональной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договора аренды такого земельного участка без проведения торгов;

– устанавливают публичные сервитуты;

– утверждают региональные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов;

– осуществляют резервирование земель и принимают решение об изъятии земельного участка для региональных нужд и другие полномочия.

В конце ХХ в. в России коренным образом изменилось общественно-политическое устройство: реформированию подверглись все области функционирования государства и общества, в том числе и вся система регулирования общественных отношений. Так, появились новые виды и формы нормативных актов и иных регламентирующих документов, которые система законодательства СССР не знала. Речь идет о концепциях, стратегиях, доктринах, программах и других подобного рода документах.

Тенденции развития современной правовой системы России таковы, что концепции и иные подобные документы представляют собой сегодня полноценный пласт в системе актов, регулирующих или направляющих деятельность органов государства или общества в той или иной сфере.

Мода на подобные документы началась еще в СССР. Первым такими актами стали программы и концепции, в новой России с 1996 г. стали приниматься и остальные документы стратегического содержания и планирования программного характера – стратегии и доктрины. Аналогичные документы активно принимаются и в субъектах РФ.

Между тем за почти 20-летнюю историю их действия четко и однозначно не определена их правовая и политическая природа, назначение, а главное – принципиальные отличия, которые обусловили подобное разнообразие. Неоднократно предпринималась попытка принятия Федерального закона «О стратегическом планировании», но реализована она так и не была. Главной причиной тому видится непонимание того, как привести в соответствие с едиными положениями закона те сотни документов, которые уже приняты и действуют.

Неопределенность с правовой природой таких документов проявляется во всем: начиная от их статуса, предмета регулирования, соответственно юридической силы – и заканчивая органом власти, который должен утверждать подобного рода документы, необходимость их официальной публикации. Ни одно из этих положений не выполняется единообразно. В отсутствие нормативной, научной основы власть принимает такие документы по наитию, дает им название, руководствуясь лишь собственной интуицией, не опасаясь и не отвечая за последствия. Исправить сложившуюся ситуацию уже невозможно. Однако в дальнейшем властям стоит упорядочить процесс стратегического планирования, законодательно определив статус программных документов, унифицировать требования к ним, в том числе отказаться от разнообразия в названиях, запутывающих не только простых граждан, но и лиц, к которым такие воззвания адресованы.

И все же можно выделить общие черты этих документов, позволяющие объединить их в отдельную группу как документы государственного стратегического планирования:

– они определяют основные направления государственной политики в той или иной сфере, то есть являются некими политическими регуляторами, приобретшими юридические характеристики;

– исходят они от органов исполнительной власти;

– адресуются не гражданам государства, а органам власти, ответственным за ту или иную сферу государственного управления, ибо они с позиции научного подхода системно излагают волю и намерения высшей власти в той или иной сфере;

– направлены они на консолидацию усилий всех органов власти в определенной сфере для наиболее эффективного решения поставленных задач;

– принимаются они, как правило, на определенный срок, т. е. заканчивают свое действия по достижении тех целей, ради которых они приняты;

– по структуре они, как правило, имеют методологическую часть, где формулируются проблемы, которые послужили толчком для принятия программного документа, цели, задачи, методы работы органов власти в данной сфере и т. д. Также к подавляющему большинству таких документов прилагается план мероприятий по их реализации и ожидаемые результаты.

Итак, документы государственного стратегического планирования можно определить как систему взглядов и представлений, сформулированных и (или) утвержденных уполномоченным органом государственной власти по отдельному направлению общественно-политической жизни, облеченную в определенную форму. Такие документы могут называться концепции, стратегии, доктрины, основы, программы и др.

Уяснение назначения данных документов является необходимым условием исследования тех документов государственного стратегического планирования, в которых отражается развитие земельных отношений и земельного законодательства.

На сегодняшний день главным таким документом, отвечающим всем перечисленным признакам, являются «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы», утвержденные распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р.

В них, в частности, закрепляется, что государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Определяются цели и задачи государственной земельной политики, основные направления и меры государственной политики по управлению земельным фондом.

Положения данного программного документа легли в основу тех законодательных инноваций, которые реализованы законодателем весной 2015 г. путем коренного изменения Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, данный документ заложил принципиальные намерения высших органов исполнительной власти по развитию земельных отношений, которые в итоге были поддержаны Парламентом и реализованы в рамках изменения земельного законодательства. Например, в данном документе отражена необходимость: совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, совершенствование государственного земельного надзора, совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям и другие вопросы. Все эти институты в итоге и подверглись глобальному реформированию.