Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография - Ирина Сивакова

В числе иных оснований, по которым осуществлялось пенсионное обеспечение в рассматриваемый период, можно выделить утрату кормильца и выслугу лет. При том, что в ряде правовых актов того времени[184] провозглашалось введение обеспечения по всем видам утраты трудоспособности, включая болезнь и старость, но на фоне общей экономической обстановки отчетливо виделся декларативный характер этих норм. Как справедливо подчеркнул исследователь А. Вишневецкий, стремление провести рабочую страховую программу до конца шло так далеко, что законодатель не считался с объективными, реальными возможностями для осуществления издаваемого закона[185].

Каких-то принципиальных нововведений в порядок определения круга членов семьи рабочих, имеющих право на пенсионное обеспечение на случай утраты кормильца, по сравнению с дореволюционным законодательством в изучаемый период не происходит. Это связано, как указывалось выше, с отсутствием советского законодательства по этому вопросу и сохранением действия дореволюционных нормативно-правовых актов. Таким образом, можно определить круг членов семьи следующим образом: вдова[186], дети (законные, усыновленные, внебрачные[187]), а равно воспитанники и приемные дети до 15 лет; родственники по прямой восходящей линии, братья и сестры умершего до 15 лет, если они находились на иждивении умершего[188].

Право на пенсионное обеспечение у членов семьи наступало в случае смерти кормильца, наступившей в результате несчастного случая, при условиях, аналогичных обеспечению по инвалидности. Размер пенсии определялся в долях, дифференцировавшихся в зависимости от размера утраченного заработка кормильца: вдове – 1/3, детям – 1/6 при одном из родителей, круглым сиротам – 1/4, родственникам по прямой восходящей линии, братьям и сестрам – 1/6.

Пенсионному обеспечению семей военнослужащих уделялось особое внимание со стороны советского правительства, поскольку от решения этого вопроса во многом зависела пополняемость Красной армии – основного гаранта новой власти. Процент уклонений от воинской службы существенно снижался, если новобранцы были уверены, что государство не бросит их семьи на произвол судьбы.

С созданием советской армии в декрете СНК от 15 (28) января 1918 г.[189] предусматривалось обеспечение нетрудоспособных членов семей солдат Красной армии, находившихся ранее на их иждивении, по местным потребительским нормам. С этого времени пенсионное обеспечение семей военнослужащих также делится на обеспечение «староармейцев» и красноармейцев.

При общем сохранении пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца на основании дореволюционного закона «О призрении нижних воинских чинов и членов их семейств» от 25 июня 1912 г.[190], советское правительство не идет по пути внесения каких-либо изменений в этот нормативный акт (как в случае пенсионного обеспечения рабочих по инвалидности). Приоритетной формой обеспечения семей военнослужащих в этот период становится выдача пайкового довольствия – временная мера вследствие отсутствия законодательного акта о пенсионном обеспечении военнослужащих.

Ситуация с выдачей пайков семьям военнослужащих на момент прихода к власти советского правительства складывалась критическая, о чем свидетельствуют архивные документы: эсеровско-меньшевистские и кадетские городские управы задерживали выдачу пайков или выдавали уменьшенные пайки, отсылая солдаток за пайками в Советы. В телеграмме Нижегородского губернского комиссара социального обеспечения от 5 августа 1918 г., адресованной на имя народного комиссара социального обеспечения, говорится, что на последовавшую 9 июля сего года просьбу об отпуске кредита в сумме 2 481 405 рублей на выдачу продовольственного пособия семьям солдат, призванных в войска, находящихся в плену или убитых за период апрель – июнь 1918 г., денег так и не последовало: «солдатские семьи, не получая пайка с апреля месяца буквально голодают, а всеобщая дороговизна предметов необходимости еще более ухудшает их критическое положение»[191].

В декрете от 18 ноября 1917 г. СНК заявил, что готовится закон об увеличении пайков, а также уравнении офицерских и солдатских пайков: «Замедление в обнародовании этого закона вызывается исключительно ожесточенным саботажем министерств и банков»[192]. СНК открыто указал на необходимость разрешения этого вопроса революционным путем – конфискацией средств зажиточных людей: «только революционная самостоятельность и революционный почин местных Советов в борьбе против злоупотреблений и корысти буржуазии способны решить наболевший вопрос»[193].

Первоначально выдача пайка ничем не обусловливалась, но с апреля 1918 г. по указанию Комиссариата социального обеспечения общая выдача пайка была прекращена. В дальнейшем пайки выдавались исключительно нетрудоспособным и неимущим членам семей солдат, находившихся в плену, пропавших без вести или ставших инвалидами[194].

По аналогии с довольствием военнослужащих паек членам их семей предполагалось выдавать в натуральной форме. Однако нерешенность вопроса о пенсионном обеспечении красноармейцев в итоге привела к тому, что продовольственный паек был полностью заменен денежной компенсацией. Постановлением СНК от 1 апреля 1918 г.[195] пайки семей красноармейцев разрешалось заменять денежными выплатами (100 рублей ежемесячно) в случаях, когда выдача продуктов представлялась затруднительной. В тяжелейших экономических условиях того времени, когда деньги обесценивались с каждым днем, а цены на продукты росли с неимоверной скоростью замена продовольственного пайка деньгами фактически означала отсутствие какого-либо социального обеспечения семей военнослужащих.

Относительно пенсионного обеспечения крестьянских семей в декрете ВЦИК «О социализации земли», опубликованном 19 февраля 1918 г.[196], содержалось декларативное указание на то, что неработоспособные члены семей земледельцев должны быть призреваемы за счет органов советской власти. Однако эта норма не получила дальнейшего законодательного развития. Семьи умерших крестьян-участников коммунарных объединений (артелей, товариществ и т. д.) передавались на обеспечение этих обществ. Так, например, в уставе Первого Российского Общества землеробов-коммунистов от 21 февраля 1918 г. было закреплено, что «после смерти общинника семья его должна быть обеспечена Обществом»[197]. Определение круга членов семьи умершего кормильца, порядка исчисления обеспечения в коммунах отсутствовало.

В изучаемый период частично сохраняется пенсионное обеспечение за выслугу лет, введенное еще до октября 1917 г. В отличие от вышеуказанных видов пенсионного обеспечения, основанных на небольшой, но все же законодательной базе, источниками правового регулирования пенсий за выслугу лет можно назвать лишь ведомственные акты Комиссариата социального обеспечения, носившие официально рекомендательный, но по сути – обязательный характер.

Анализ официальных отчетов Комиссариата социального обеспечения свидетельствует о том, что дореволюционный институт пенсионного обеспечения за выслугу лет в изучаемый период сохранялся в отношении гражданских служащих: «пенсии выдаются за долголетие службы, не обращая внимание на то, что пенсионер может быть способен к труду и имеет источники к существованию»[198]. Кроме того, как указывалось выше, в это время продолжали действовать пенсионные кассы учителей, за счет которых до революции реализовывалось обеспечение за выслугу лет работников просвещения.

Разумеется, ситуация, когда пенсии выплачивались исключительно за выслугу лет, без учета степени утраты трудоспособности, явно противоречила принципам пролетарского государства. Но в условиях переходного периода, когда отсутствовал действенный механизм контроля, да и разделение на трудовые и нетрудовые элементы происходило исключительно на уровне «революционного правосознания», это было неизбежно. Следует отметить, что Народный комиссариат социального обеспечения все же призывал подведомственные организации комплексно подходить к назначению таких пенсий, т. е. принимать во внимание степень нуждаемости и утраты трудоспособности: «пенсии за выслугу лет и за долголетие без утраты трудоспособности и при наличии других источников существования не выдаются»[199]. Указанные ведомственные рекомендации фактически положили начало процессу замещения дореволюционного института пенсионного обеспечения за выслугу лет советским институтом пенсионного обеспечения по инвалидности.

Таким образом, перечень иных оснований наступления права на пенсионное обеспечение, помимо инвалидности, в изучаемый период очень ограничен. Продолжают действовать институты, введенные до революции, – обеспечение по случаю потери кормильца, за выслугу лет. Намечается введение самостоятельного правового регулирования обеспечения семей красноармейцев и трудового крестьянства.