Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры - Коллектив авторов

В советском государстве при отсутствии частного сектора оказывать эти услуги должны были создаваемые государством организации, а так как извлечения прибыли при оказании социальных услуг не допускалось, то и организационно-правовая форма была очевидной – учреждение. Сегодня в условиях многообразия организационно-правовых форм организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав граждан, важно добиться баланса между тенденциями рыночной экономики, связанной с уменьшением доли государственных и муниципальных учреждений, и необходимостью обеспечивать граждан бесплатными благами, в том числе в форме услуг.

Отказ от использования лишь одной организационно-правовой формы (учреждения) в социальной сфере, установление неограниченной возможности выбора всех предусмотренных законодательством организационно-правовых форм приводит к тому, что в законодательстве (например, об образовании и охране здоровья граждан) идет активный процесс замены термина «учреждение» на термин «организация». Полагаем, что данный процесс лишь частный случай, конкретизация тех глобальных трендов, которым подвержено законодательное регулирование юридических лиц. Как отмечается исследователями, в последние годы началось движение по пути совершенствования правовых форм, используемых для некоммерческих организаций[54].

В качестве одной из тенденций можно также отметить все большую дифференциацию организаций социальной сферы в зависимости от целей деятельности и источников финансирования. Нормы международного права, в частности Конвенция о дискриминации в области образования от 14 декабря 1960 г. (вступила в силу 22 мая 1962 г.)[55], не рассматривают в качестве дискриминационной меры создание или сохранение частных учебных заведений в тех случаях, когда их целью является дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что даваемое ими образование соответствует нормам, установленным компетентными органами образования (ст. 2). В этих целях отдельно оговорено и право родителей свободно отправлять своих детей не в государственные, а в иные учебные заведения в рамках, определенных законодательством каждого государства. Особенность данной Конвенции состоит в том, что она относится к числу тех немногочисленных актов международного права, которые, исходя из интересов человека, прямо предписывают правительствам создавать государственные организации для оказания тех или иных услуг и обеспечивать надлежащее качество этих услуг[56].

Государство, и только оно, в этих условиях остается гарантом социальных прав, будь они реализованы в специально созданных государством учреждениях или в коммерческих организациях частных собственников. Вопросы только в том, смогут ли изначально ориентированные на прибыль частные организации в условиях ограниченного государственного финансирования заменить собой государственные и муниципальные учреждения, не ставящие такой цели изначально. Сможет ли частный поставщик услуг довольствоваться теми крохами, которые предоставляет государственный бюджет? И что произойдет с социальными правами граждан, если предпринимательская составляющая при новой организации предоставления услуг оттеснит на задний план целевые ориентиры некоммерческих организаций?

Зарубежный опыт уже сегодня демонстрирует возможные опасности. Так, например, включение частных организаций в число поставщиков услуг, заведомо финансируемых за счет бюджета, вполне может привести к проблемам, которые сегодня испытывают американские программы Медикейр и Медикейд: государство перестает реально платить, помощь не оказывается, пациентов выставляют за дверь, поскольку рыночные механизмы спроса и предложения приводят к чрезмерным расходам бюджета.

Чрезмерных расходов государственного бюджета можно избежать или их сократить, если бы услуги оказывали организации, специально созданные для оказания данных услуг и финансируемые государством, как это было в СССР.

Несомненно, что развитие частных организаций в социальной сфере – позитивный процесс, приближающий Россию к зарубежным стандартам (например, в 2009 г. доля частных клиник в России составляла всего 8 %, тогда как в США и Германии доля частных учреждений здравоохранения составляет 54 % и 45 % соответственно[57]). Однако имеющееся в настоящее время правовое регулирование (преимущественно на подзаконном уровне) ориентировано на то, что бесплатные услуги оказываются лишь в государственных и муниципальных учреждениях, что не позволяет участвовать частным организациям в имеющихся схемах распределения бюджетного финансирования.

В итоге, наибольшим объемом прав, например в сфере здравоохранения, обладают государственные организации, а права частных организаций здравоохранения на участие в оказании медицинских услуг не распространяются на все виды медицинских услуг, регламентированных законодательством РФ. Подобное правило действует и в отношении организаций образования и культуры, права и обязанности которых наряду со спецификой имеют много общих черт.

Глава 2

Юридические лица социальной сферы

Действующее законодательство не дает определения юридического лица. Вместе с тем понятие юридического лица выводится из его признаков, перечисленных в Гражданском кодексе РФ (далее – ГК РФ). Так, в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.

Оставляя в стороне теоретические дискуссии о понятии и признаках юридического лица[58], из приведенных положений закона с очевидностью следует, что юридическое лицо – это частноправовое понятие, связанное в первую очередь с персонифицированным имуществом, предназначенным для самостоятельного участия в гражданском обороте. И поэтому отношения, характеризующие правовой статус организаций социальной сферы как юридических лиц, являются гражданско-правовыми.

Гражданское законодательство устанавливает правовой статус и регулирует деятельность организаций социальной сферы именно как юридических лиц, самостоятельно выступающих в гражданском обороте. Оно не регулирует их деятельности, для осуществления которой они созданы (образовательной, научной, медицинской, культурной и т. д.). Для этого существуют акты отраслевого законодательства об образовании, о науке, здравоохранении, культуре. Юридические лица социальной сферы могут быть участниками публично-правовых отношений (налоговых, таможенных и т. п.). Общественные объединения создаются в первую очередь для осуществления прав граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ). Учреждения здравоохранения создаются для оказания медицинской помощи. Однако гражданское законодательство регулирует деятельность всех этих юридических лиц лишь в одном аспекте – в аспекте обеспечения их участия в гражданско-правовом имущественном обороте.

В связи с этим возникает вопрос, какие юридические лица гражданского права следует считать юридическими лицами социальной сферы. Как указывалось в предыдущей главе настоящей работы, организации социальной сферы должны оказывать так называемые социальные услуги – услуги образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры и т. д. При этом такие услуги оказываются гражданам либо бесплатно, либо за символическую плату. Кроме того, деятельность организаций социальной сферы может быть направлена либо к выгоде членов этих организаций (организации взаимопомощи), либо к общественной пользе.

В настоящее время социальные услуги преимущественно оказываются государственными и муниципальными организациями образования, здравоохранения, культуры, созданными в организационно-правовой форме учреждений. Это связано, однако, не с гражданско-правовой сущностью учреждения как юридического лица, которое якобы лучше всего приспособлено для оказания социальных услуг, а с тем, что государственное финансирование социальных услуг традиционно осуществляется через организационно-правовую форму государственных и муниципальных учреждений. Однако нет абсолютно никаких юридических препятствий осуществлять государственное финансирование социальных услуг с использованием других организационно-правовых форм юридических лиц, предусмотренных гражданским законодательством, включая коммерческие организации (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью).