Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации - Коллектив авторов

В Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г., следует ввести понятие «расходные полномочия» и определить их как права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления (в пределах своей компетенции) по осуществлению бюджетных расходов.

При внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с дальнейшим разграничением полномочий по вопросам межбюджетных отношений следует предусмотреть норму о том, что при осуществлении разграничений полномочий расходные полномочия осуществляются в зависимости от собственности объектов (федерального, регионального, местного). Так, например, финансирование из бюджета больницы, находящейся в федеральной собственности, осуществляется из федерального бюджета, а больницы, находящейся в собственности муниципального образования, – из местного бюджета соответствующего уровня.

В практическом отношении это положение имеет большое значение в рамках совместной компетенции органов власти разного уровня.

Статьей 57 Конституции Российской Федерации определено, что каждый должен платить законно установленные налоги.

Поскольку в основном бюджеты субъектов Российской Федерации дефицитны, следует ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации норму, что невведение региональных налогов, предусмотренных законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и Налоговым кодексом Российской Федерации возможно лишь в условиях, когда бюджет субъекта или муниципального образования будет бездефицитным за счет собственных доходов без оказания финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня. Иной подход порождает иждивенческие настроения.

§ 6. Распределение доходов и расходов между бюджетами разного уровня

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.

Требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам. В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе, за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы проведения ответственной бюджетной политики, повышения прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективного управления расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработки и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечения инвестиций в общественную инфраструктуру.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, – ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо: четко разграничить на основе количественного анализа и единых принципов расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий; обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов; сократить, а в перспективе – ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств; законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс РФ понятие «расходные полномочия», т. е. права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции: а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе, определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов); б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней на основе следующих критериев:

1) субсидиарности (максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

2) территориального соответствия (максимального совпадения территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

3) внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в реализации расходных полномочий, тем (при прочих равных условиях) более высокие уровни власти должны их осуществлять);

4) территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем (при прочих равных условиях) на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

5) эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов (при прочих равных условиях) способствует экономии бюджетных средств). В общем случае необходимо стремиться к закреплению всех 3 видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по данной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы, исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения, что предотвращает возникновение «не финансируемых мандатов».

В случае невозможности реализации данного принципа следует руководствоваться следующими подходами: обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции). Расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории страны в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Необходимо соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

Предполагается, что в период реализации программы наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:

а) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

б) передача расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части среднего профессионального и высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской Федерации;

в) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;