Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации - Коллектив авторов

Обязанностью Российской Федерации (ст. 136 БК РФ) является своевременное предоставление субвенций и субсидий на отдельные целевые расходы, осуществление финансового контроля за целевым их использованием, что является также ее правом на осуществление финансового контроля за переданные из федерального бюджета средствами.

Обязанностью субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) является целевое использование субвенций и субсидий, своевременный возврат, уплата процентов, если это предусмотрено специальным федеральным законом или федеральным законом о бюджете.

При предоставлении дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации обязанностью последних является подписание соглашения об исполнении бюджета субъектом Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации (ст. 134 БК РФ), а правом Российской Федерации – требование подписания такого соглашения. Обязанностью субъектов Российской Федерации при получении такой дотации является соблюдение определенного в ст. 134 БК РФ порядка установления окладов государственным служащим, ограничения предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, государственных гарантий, а также расходование субвенций по целевому назначению и соблюдение приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных стандартов (п. 3 ст. 135 БК РФ).

Если объекты государственной (либо муниципальной) собственности субъектов Российской Федерации будут включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения, утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год, то при исполнении федерального бюджета ассигнования на финансирование указанных объектов передаются бюджетам субъектов Российской Федерации (или местным бюджетам) в порядке межбюджетных отношений (п. 4 ст. 85 БК РФ).

Обязательствами субъектов Российской Федерации при получении бюджетного кредита является, в частности, целевое его использование, возвращение его в срок (если это предусмотрено договором), уплата процентов за пользование бюджетного кредита, Российская Федерация имеет право осуществлять контроль за целевым использованием или неиспользованием бюджетного кредита.

Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления – уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Следует обратить внимание на установленный Бюджетным кодексом РФ порядок оформления передачи расходов и доходов одного бюджета другому бюджету. Соблюдение его можно рассматривать как обязанность соответствующих органов власти.

Порядок оформления межбюджетных отношений по передаче средств между бюджетами разных уровней, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации, состоит в следующем:

1) передача расходов из федерального бюджета оформляется законом о федеральном бюджете на очередной год с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ (п. 1 ст. 130);

2) отдельные виды собственных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (предусмотренные п. 1 ст. 86 БК РФ), передаются местным бюджетам законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовой год с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ (п. 2 ст. 130);

3) собственные доходы федерального бюджета передаются бюджетам субъектов Российской Федерации по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее 3 лет и федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Срок может быть сокращен налоговым законодательством (ст. 52 БК РФ);

4) передача собственных доходов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за ними федеральных налогов могут быть оформлены законами субъектов о местных бюджетах полностью или частично в процентной доле на срок не менее 3 лет (ст. 58 БК РФ). Срок может быть сокращен налоговым законодательством;

5) доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ).

Установлен также раздельный учет (как доход в форме безвозмездных перечислений) передачи и включения новых отдельных государственных полномочий, не относящихся ни к одному уровню бюджетов (п. 4 ст. 130 БК РФ).

В Конституции Российской Федерации нет четкого определения понятия «отдельные государственные полномочия» применительно к перераспределению бюджетных средств между бюджетами как разных уровней, так и между бюджетами одного уровня.

Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Если исходить из конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации), то бюджетное регулирование, составляя часть финансового регулирования, является отдельным государственным полномочием. Это подтверждается ст. 71 Конституции Российской Федерации, которая относит к предмету ведения Российской Федерации сферу бюджетного регулирования как самостоятельное государственное полномочие. Межбюджетное регулирование является частью бюджетного регулирования согласно ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации сформированы конкретные полномочия органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (ст. 8 и 9 соответственно).

В Конституции Российской Федерации нет прямого указания на равноправие муниципальных образований, как это установлено в ст. 5 для субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов). Равноправие муниципальных образований установлено в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 129).

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г.) предусмотрел, что если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта Российской Федерации, при этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) налоги и сборы, другие местные налоги.

Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. определил осуществление местного самоуправления на территории городов, поселков, станций, районов (уездов), сельских округов (волостей сельсовета) и других муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, то есть фактически установил второй уровень местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., которой предусматривается возможность введения в законодательном порядке двух типов (уровней) органов местного самоуправления и намечены другие меры.

Однако окончательно типы (уровни) органов местного самоуправления и соответствующие им уровни местных бюджетов не закреплены в действующем бюджетном законодательстве.

Следует обратить внимание, что в течение финансового года законодательные (представительные) органы всех уровней власти не вправе принимать решения, приводящие к увеличению расходов либо снижению доходов других уровней бюджетов без внесения изменений и дополнений в законы (решения о бюджетах), компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов (ст. 131 БК РФ).

В Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г., следует ввести понятие «расходные полномочия» и определить их как права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления (в пределах своей компетенции) по осуществлению бюджетных расходов.