Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации - Коллектив авторов

В среднесрочной перспективе Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее именуется ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999–2001 гг. методики распределения средств ФФПР будут закреплены в бюджетном законодательстве, одновременно будут созданы механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении этих средств. При этом будет продолжена работа по повышению объективности и прозрачности расчетов на основе отчетных данных Госкомстата России, других федеральных министерств и ведомств (без применения процедур их согласования с субъектами Российской Федерации, ведущих к усилению субъективизма и нарушению равноправия субъектов Российской Федерации). При распределении средств ФФПР будут учитываться факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. В то же время в составе средств фонда не будут отдельно выделяться целевые средства на поставку продукции в данные районы и для компенсации тарифов на электроэнергию.

Созданный в 2001 г. Фонд компенсаций должен использоваться для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать в предусмотренных федеральным законодательством случаях состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, независимо от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) должен быть создан для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджетом субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру будет сосредоточена в рамках Фонда регионального развития. Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития должны быть: целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру; софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации; соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства по организации инвестиционного процесса.

Фонд реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002 г. Фонд развития региональных финансов) будет формироваться в 2001–2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно будут предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Существующие в настоящее время иные формы финансовой поддержки региональных бюджетов и межбюджетных расчетов должны быть реорганизованы следующим образом.

Средства на дорожное хозяйство в зависимости от их экономического содержания должны быть разделены на а) капитальные вложения на развитие и реконструкцию дорожной сети федерального и межрегионального значения; б) средства на развитие и реконструкцию дорожных сетей регионального и местного значения. Должна быть разработана и утверждена трехлетняя программа завершения процесса передачи жилья и объектов социальной сферы предприятиями в муниципальную собственность (после 2004 г. расчеты с бюджетами субъектов Российской Федерации по данному основанию производиться не будут).

Неотложная финансовая помощь субъектам Российской Федерации (финансирование и возмещение расходов на ликвидацию последствий стихийных бедствий, других чрезвычайных ситуаций) должна оказываться из резервного фонда Правительства Российской Федерации при предоставлении соответствующей территории особого статуса («зоны бедствия», «чрезвычайной ситуации» и др.). Необходимо упорядочить перечисление средств бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов.

Финансовая помощь закрытым административно-территориальным образованиям должна рассчитываться на основе единой методики и объективных критериев оценки бюджетной обеспеченности. Необходимо ввести формализованную процедуру и критерии предоставления субъектам Российской Федерации бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов. Пролонгация (реструктуризация) просроченной задолженности субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом, иных долговых обязательств может проводиться в исключительных случаях при условии получения субъектом Российской Федерации в соответствии с законодательно установленными критериями и процедурой статуса «региона, находящегося в финансовом кризисе» (с временным ограничением налоговых и бюджетных полномочий региональных администраций).

Аналогичные формы могут использоваться на основе общих принципов и методических подходов для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом федеральным законодательством могут быть установлены дополнительные механизмы для более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае экстремально высокой неравномерности в размещении налогового потенциала.

Таким образом, межбюджетные отношения включают:

– передачу расходов и доходов бюджетов;

– увеличение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

– равенство бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

– финансовую помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации;

– основные условия предоставления финансовой помощи;

– предоставление финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

– предоставление финансовой помощи на финансирование отдельных целевых расходов;

– предоставление бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов;

– полномочия органов государственной власти Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации;

– взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

– права органов государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам;

– взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов;

– порядок формирования бюджета закрытого административно-территориального образования.

Согласно ст. 129 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Межбюджетные отношения основываются на принципах:

– распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

– равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;