Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации - Коллектив авторов

Правовые рамки межбюджетных отношений вытекают из основ построения бюджетной системы и бюджетного процесса и закреплены в конституционном и бюджетном законодательстве, основанном на общих положениях финансовой деятельности, законодательство закрепляет и непосредственные критерии законности в бюджетном процессе, к которым относятся критерий реальности и сбалансированности межбюджетного распределения и перераспределения; критерий экономической обоснованности; критерий ежегодности (бюджет действует в течение календарного года с 1 января по 31 декабря); критерий взаимосвязи с прогнозами и программами социально-экономического развития; критерий специализации показателей доходов и расходов бюджета. Специализация показателей бюджета выражает требование конкретизировать доходы бюджета по источникам, а расходы – по целевому назначению. Этот принцип действует на всех стадиях бюджетного процесса. Он имеет важное правовое и организационное значение, взаимодействует с другими принципами бюджетного процесса. Утверждение бюджета лишь в общих суммах доходов и расходов означало бы неограниченность действий органов исполнительной власти по реализации бюджета. Специализация его показателей ограничивает полномочия органов исполнительной власти определенными рамками, а также обеспечивает возможность эффективного контроля со стороны представительных органов власти за их деятельностью в данной области. Кроме того, без конкретных показателей по доходам и расходам невозможно сформировать реальный бюджет и исполнить его в соответствии с намеченной социально-экономической политикой.

Рассмотренные критерии реализуются с помощью бюджетной классификации. Бюджетная классификация – это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. В настоящее время бюджетная классификация впервые утверждена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации» (до этого она утверждалась Министерством финансов).

Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, что обусловлено принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация Российской Федерации – это группировка доходов и расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставление показателей всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Впервые в законодательном порядке бюджетная классификация была утверждена в 1996 г.

В связи с переходом Российской Федерации на международную систему Статистики государственных финансов (СГФ) путем введения Бюджетного кодекса Российской Федерации, проведения налоговой реформы, принятия Налогового кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также существенного изменения структуры федеральных органов исполнительной власти в 2000 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О бюджетной классификации Российской Федерации“»[44] была принята новая редакция Федерального закона от 15 августа 1996 г., а затем внесены существенные изменения в бюджетную классификацию.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает следующие классификации (с присвоением кодов):

1. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации – это группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, основанная на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники образования доходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Она подразделяется на группы (например, «налоговые доходы», «неналоговые доходы» и др.), подгруппы (налоговые доходы подразделяются по видам налогов, например, на «налоги на прибыль», «налоги на совокупный доход» и др.), статьи (например, «налог на прибыль организаций») и подстатьи доходов (например, «налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации» и др.).

2. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации – это группировка расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Она отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти, и подразделяется на 4 уровня.

Первый уровень – это разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства (например, «международная деятельность», «национальная оборона», «судебная власть» и др.).

Второй уровень – это подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций расходов в пределах разделов (например, в социальной политике – это «учреждения социального обеспечения», «социальная помощь», «молодежная политика», «пенсии военнослужащим» и др.; в судебной власти – это «федеральная судебная система», «судебная система субъектов Российской Федерации» и др.).

Третий уровень – это целевые статьи расходов бюджетов Российской Федерации. Они отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Отдельным приложением (4) в законе выделен перечень целевых статей (это содержание органов власти разного уровня, например, содержание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации).

Четвертый уровень – это виды расходов бюджетов Российской Федерации, которые детализируют направления финансирования расходов бюджетов в пределах целевых статей.

Перечень видов расходов функциональной классификации также выделен в законе в отдельное приложение 5. К примеру, отдельными видами расходов в судебной власти являются денежное содержание членов Конституционного суда Российской Федерации, денежное содержание судей и т. д.

3. Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации – это группировка расходов бюджетов всех уровней бюджетов системы Российской Федерации по их экономическому содержанию, отражающая виды финансовых операций государства по функциям как внутри страны, так и вне ее.

Экономическая классификация имеет следующие категории расходов всех уровней бюджетов: а) текущие расходы; б) капитальные расходы, в) предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом средств погашения, г) итого расходов.

Все эти категории подразделяются на пять уровней: группа, подгруппа, предметная статья, подстатья, элемент расхода.

Так, группами являются, например, «текущие расходы», «капитальные расходы» и др. Подгруппой, например, – «субсидии, субвенции, текущие трансферты». Предметной статьей – «трансферты», ее подстатьями – «средства, передаваемые бюджетам других уровней», «трансферты населению» и др. Элементами расходов в подстатье «Оплата потребления тепловой энергии» являются «оплата потребления газа», «оплата потребления котельно-печного топлива» и др.

4. Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации – это группировка заемных средств, привлекаемых от Российской Федерации субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления для финансирования дефицитов своих бюджетов. Эта классификация состоит из наименований источников. Например, для кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени муниципальных образований, источниками являются «получение кредитов» и «погашение».

5. Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации группирует источники от международных финансовых организаций, от правительств иностранных государств и др.

6. Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга – группировка долгов по видам займов.

7. Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации – это группировка внешних долгов (включая внешний долг СССР) по кредитам правительств иностранных государств, по кредитам Центробанка России, внешних долгов субъектов Российской Федерации, а также внешних долгов перед Российской Федерацией, включая долги правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм.

8. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета – это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов. Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса РФ главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета ежегодно утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Руководитель этого органа без особой доверенности выполняет функции главного распорядителя бюджетных средств, и он несет ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности при неполном или несвоевременном начислении бюджетных средств получателям бюджетных средств согласно ст. 293, 294 Бюджетного кодекса Российской Федерации.