Основы теории служебного права - Евгения Осиночкина

2.6 Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии

В России государство действительно играло роль более значительную, нежели в большинстве европейских стран, не говоря уж о США, выступая как активная, во многом первичная по отношению к обществу сила. И в этом смысле наши нынешние крайние "государственники" опираются на мощную культурно-историческую традицию.

Однако, поскольку мы сейчас, к счастью, живем в период переосмысления традиций, необходимо заново проанализировать характер, смысл и последствия этого исторического обстоятельства. Многие, например, считают, что одна из фундаментальных причин российских бед как раз в том и состоит, что у нас всегда было слишком сильное государство и слишком слабое общество. Впрочем, поскольку серьезный анализ данной проблемы выходит за рамки настоящей работы, ограничимся фиксацией важности названного аспекта.

И поэтому, учитывая многовековые традиции государственного деспотизма нашей истории, страшные последствия так называемой особой роли государства в России может не вызывать тревоги лишь в том случае, если государство одновременно осознает необходимость серьезного самоограничения, а общество при этом сохранит инструменты контроля над ним.

В противном случае это может стать хотя и безнадежной в историческом отношении, но способной причинить немалый ущерб и людям, и обществу в целом попыткой затормозить наше движение по пути к открытому обществу.

Один из крупнейших, мыслителей XX века К. Поппер считал величайшей и еще далеко не завершенной революцией в истории переход от общества закрытого, где индивид растворен в коллективности, взамен получая иллюзию социальной защищенности, к обществу открытому, где он свободен принимать многие решения, но сам несет и ответственность за их последствия.

Россия сейчас как раз переживает этап такого перехода, который неизбежно сопряжен со страхом "сквозняков" свободы с попытками вновь захлопнуть уже отворенную дверь.

И процесс действительно можно задержать. В истории такое случалось. Но это приносило людям лишь новые беды17.

Вернуться в мнимый "утраченный рай" тоталитаризма невозможно. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь – путь в открытое общество. Путь России в открытое общество не будет ни очень легким, ни очень быстрым. Попятные движения тоже весьма вероятны.

Но все же основной вектор движения зафиксирован необратимо. Попытки реставрации обречены даже в среднесрочной перспективе. Именно в этом видится мне главный позитивный исторический смысл "ельцинского" десятилетия – 90-х годов. И на этой умеренно оптимистической ноте перейдем к нашему непосредственному предмету.

2.7 Новые модели бюрократии

Уже с конца 60-х годов и мировая наука о государственном управлении, и административная практика движутся в направлении существенного пересмотра прежней, "классической" парадигмы государственной службы и принципов ее построения. Речь, впрочем, не идет об отказе от веберовской модели "идеального типа" рациональной бюрократии. Но все же происходит существенная модернизация ряда ее постулатов.

Думается, дело в том, что безраздельное долговременное господство веберовских конструкций было обусловлено факторами более общего порядка.

Во-первых, это было вызвано потребностями определенного этапа индустриального развития, для которого иерархизированная и максимально стандартизованная система управления была жизненно необходима.

Во-вторых, это совпало с общей и достаточно долгое время господствовавшей в мире тенденцией усиления роли государства – с государственным интервенционизмом. А таким стремящимся к максимизации своего влияния государствам нужна эффективная исполнительная бюрократия.

В-третьих, это соответствовало в целом характерному для того времени функциональному, прагматическому подходу к человеку прежде всего как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу индустриальной, политической, военной или иной "машины", организационной системы. На задававших тон промышленных гигантах с их конвейерным производством господствовали доктрины фордизма-тейлоризма.

Для них человек был лишь трудовым ресурсом, которым можно манипулировать посредством увеличения-уменьшения заработка и наказаний. В рамках же социалистической идеологии сталинистского образца человеку открыто отводилась роль "винтика" (впрочем, те, кто захватывал верхушку пирамиды власти, присваивал себе роль "отвертки" либо пытался это сделать).

По сути, мало от нее отличалась идеология национал-социализма, разве что своей мифологией и ритуалами. Не случайно XX век – эпоха массовых партий, т. е. политической формы деиндивидуализации личности.

Макс Вебер мыслил в соответствии с духом времени. Его базовая посылка – необходимо устранить негативные следствия влияния субъективного (а другим языком – человеческого) фактора в социальной организации – попала в унисон с общим антигуманистическим настроем межвоенной и отчасти послевоенной эпох, с периодически воскресающим (а в России – никогда и не умиравшим) мировоззрением, согласно которому человек – лишь средство для достижения более "высоких", надличностных целей. И так продолжалось достаточно долго, но не могло продолжаться бесконечно.

Дело в том, что веберовская модель, в ее классической форме, оказалась не вполне адекватна информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам.

Продолжающаяся же по инерции тенденция бюрократизации общественной жизни угрожает, если ее постоянно не обуздывать, породить одну из глубинных цивилизационных политических коллизий.

На гребне этой коллизии и возникла модернизационная идеология. Она включает, по меньшей мере несколько версий и акцентирует различные аспекты проблематики. Пока это скорее движение. Для удобства обозначим его как поствеберовский этап в теории бюрократии или как "реалистические" концепции администрации.

В общих чертах их можно свести к следующим основным направлениям:

– признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат – поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;

– уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, "плоских" структур, ad hoc (для данного случая) организаций и т. п.;

– ограничение значимости традиционной административной "лестницы чинов";

– создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования;

– децентрализация, стремление к удешевлению, сокращению госаппарата; стремление сделать бюрократию максимально "прозрачной" и "отзывчивой" на общественные ожидания и требования18.

Однако этого оказалось недостаточно. В 90-е годы все громче зазвучали аргументы в пользу необходимости предпринять дальнейшие шаги по изменению аппарата, по его приспособлению к новым условиям. Во многих странах вера общественности в способность правительств в их нынешних формах эффективно вести государственные дела значительно ослабла.

Смысл реформирования государственной службы понимается сейчас гораздо шире, нежели просто совершенствование управления. Это видно, в частности, из того, что несколько выпусков ведущего международного журнала в данной области "Revue Internationale des Sciences Administratives", еще с 30-х годов издаваемого на разных языках Международным институтом административных наук, было практически целиком посвящено этим проблемам.

Многие авторы, говоря о происходящих процессах, используют в разных сочетаниях слово "революция" – "административная", "постбюрократическая", "менеджериальная" и т. п. Один из патриархов науки об управлении, известный своими умеренно-консервативными взглядами Гай Брабант, пытается найти "золотую середину" между традицией и современностью. Он пишет, что оптимум лежит между "государством Большого Брата' (образ из знаменитой книги Дж. Оруэлла "1984") и ультралиберальным подходом, что трудно, но необходимо достигнуть баланса между административной иерархией и требованием участия граждан в управлении19.

Немецкий ученый Б. Кликсберг более решителен. Он настаивает, что роль государства как центра принятия решений во многом исчерпана и в XXI веке должна подвергнуться кардинальному изменению. В другой своей статье Кликсберг, более развернуто рассуждая на данную тему, отмечает, что в современных условиях резко повысился уровень сложности решаемых задач и соответственно понизился порог предсказуемости как позитивных, так и негативных последствий принимаемых решений. Увеличилось воздействие таких негативных факторов, как массовые миграции, рост национализма и т. д. Все большую роль играют такие факторы, как защита потребителя, антимонопольное законодательство, экологические стандарты… В то же время классическая смитовская "невидимая рука рынка" порой оказывается рукой карманного вора, а веберовские максимы рациональной и стабильной бюрократии оказываются не соответствующими тем условиям неопределенности и изменений, в которых мы живем.