Основы теории служебного права - Евгения Осиночкина

4) служебное правоотношение – это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;

5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.

6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.

Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.

В юридической литературе вопросам о методах правового регулирования уделено значительное внимание в трудах М. И. Пискотина, В. Д. Сорокина, С. С. Алексеева, Б. М. Лазарева, Ю. М. Козлова. В теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диапозитивный. Они свойственны двум противоположным по своему характеру и назначению отраслям права – публичному (административному, государственному праву, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому).

Императивный метод правового регулирования – это метод властных предписаний, он характерен прежде всего для административного права. Преимущественно он проявляется в сфере государственно-служебного правового регулирования. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений. Необходимость государственно-властного регулирования организации и деятельности государственных служащих обусловлена спецификой деятельности государства в сфере кадровой политики и государственной службы, реализующего методы властных предписаний при осуществлении своих полномочий.

Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного (муниципального) управления.

При осуществлении управленческой деятельности государственные служащие используют различные методы управления и применяют разные административно-правовые формы. Современный уровень развития управленческих отношений, задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции РФ, обусловливают необходимость дальнейшего развития института административно-правовых форм управления (правовых форм реализации исполнительной власти), а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании этого вопроса.

Публично-правовые установления традиционно направлены на укрепление дисциплины и на усиление ответственности в сфере исполнительной власти. Кроме того, они лежат в основе создания правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления. Как известно, договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права (например, гражданско-правовой договор). В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участникам договорных отношений при заключении договора равные права.

Публичное право также использует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулирования. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который ориентирован на способы правового регулирования: дозволения, запреты, обязывания. Служебное право использует все основные способы правового регулирования – дозволение, предписание, разрешение, которые дифференцируются в императивный метод, т. е. метод властных предписаний, и дислоцированный метод (методах координации).

2 Лекция 2 Бюрократия и бюрократизм в теории государственной службы

План лекции.

2.1 Основные концепции бюрократии.

2.2 Концепция М. Вебера – В. Вильсона.

2.3 Концепция бюрократии К. Маркса.

2.4 Имперская «азиатская» концепция бюрократии.

2.5 Исторические формы бюрократии в России.

2.6 Специфика российской системы управления в ракурсе бюрократии.

2.7 Новые модели бюрократии.

2.1 Основные концепции бюрократии

"Наука о бюрократии" – один из центральных разделов и в политологии, государственного и муниципального управления, теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания, основ этой дисциплины – Public Administration – трудно представить себе современного юриста, политика, менеджера, да и просто образованного человека11.

2.2 Концепция М. Вебера – В. Вильсона

Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам – веберовской, марксовой, имперской ("азиатской") и "реалистической". Два последних названия в определенной мере условны. Веберовская концепция бюрократии является наиболее разработанной и состоявшейся.

В начале 20 века немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу – патримониальной).

Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим.

Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное – во всем господствовали произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками – взятками, вымогательством, протекцией.

Однако патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто – и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не холодные деловые, а теперь, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Организация современного типа предполагает:

1) господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет;

2) равенство перед единым порядком;

3) унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

Согласно Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;