Политика и рынки. Политико-экономические системы мира - Линдблом Чарльз

Если то, за что индивидуум голосует, является просто вопросом предпочтений, возможность достижения необходимой гармонии или четкости формулировок решений очень мала — а возможно, и отсутствует. С другой стороны, если выбор является волеизъявлением, зависящим от фактов, правил морали и волевых актов, то вероятность повышается. По поводу простых предпочтений первого или четвертого типа можно пойти на компромисс. Однако уровень гармонизации, достигнутый в результате такого компромисса, может оказаться недостаточным для добровольного принятия правил полиархии. В отношении многих сфер потенциальных конфликтов требуется выработка комплексных, а не компромиссных решений. Для этого нужно учитывать возможность политического конфликта и пересмотрения волеизъявления таким образом, чтобы избежать его13.

Взаимообмен между лидерами и гражданами

В основе полиархии лежат волеизъявления, а не предпочтения. Но постоянное и разнообразное взаимодействие между гражданами и руководством страны позволяет гражданам формулировать волеизъявления и определяет реакцию правительства на них. Большинство нынешних теоретиков демократии забыли, что раньше центральное место в полиархии отводилось двустороннему обмену — об этом размышляли и Джон Стюарт Милль, и лорд Брайс14. Ключевой процесс — убеждение. В системах, где выборы не проводятся, потенциальный лидер принуждает своих соперников и их сторонников к покорности или применяет другие способы манипулирования. В то же время в выборных системах по условиям борьбы за власть потенциальный лидер должен убедить избирателей.

Убеждение играет разнообразные роли в полиархии, так как в любой ситуации найдется хотя бы один человек, уверенный в пользе переговоров. Но особая роль принадлежит взаимному убеждению лидеров и граждан. Оно становится процессом незамедлительного действия и первостепенного значения, посредством которого у многих граждан формируются волеизъявления второго и третьего типа — в виде осторожных расчетов и моральных суждений.

Данный процесс не ограничивается простым установлением связей между правительством и рядовыми гражданами. Соперники в борьбе за высшие посты — например президента США — обращают свои воззвания и прислушиваются не только к рядовым гражданам. Они также взаимодействуют с лидерами на промежуточных уровнях власти, за каждым из которых стоят его сторонники. А те, в свою очередь, вступают в такие взаимоотношения с лидерами нижнего звена, у которых также есть сторонники на низших уровнях. Например, член парламента и потенциальный премьер-министр выстраивает свою кампанию и организует непрерывное общение с гражданами в виде нисходящей лестницы контактов с парламентскими, партийными и другими лидерами. Все они, кроме того, взаимодействуют с рядовыми членами парламента и партийными функционерами, и так далее до самого низа. Однако эти отношения не являются односторонними или даже иерархическими в своей основе. Процесс взаимного убеждения идет во всех направлениях. В нем участвуют люди, не являющиеся кандидатами: журналисты-комментаторы, религиозные лидеры, представители профсоюзов. В самом «низу» находятся информированные и активные граждане, к которым их друзья обращаются за советами и информацией15.

Структуру такого взаимодействия в конкурентной полиархической политике отчасти можно представить в виде лестницы. Взаимодействие происходит между людьми, находящимися на ее различных ступенях, зачастую даже не на соседних, а также между людьми на одной ступеньке. Для США лестница будет выглядеть примерно следующим образом16:

Президент

Лидеры конгресса и другие высшие руководители партий, председатели комитетов конгресса, представители администрации президента, судьи Верховного суда

Другие руководители законодательных органов, судьи, определяющие политику, и правительственные чиновники верхнего эшелона

Рядовые члены законодательных органов и некоторые члены правительства

Партийные руководители более низового уровня, лидеры групп интересов и основные фигуры, влияющие на общественное мнение

Политически активные граждане

Рядовые избиратели

Граждане, не участвующие в выборах

Волеизъявления граждан в форме информации и убеждения движутся вверх по этой лестнице. Информация, идущая сверху, и убеждение являются сигналами для граждан относительно того, что является возможным или наиболее реально выполнимым, а также в чем состоят предложения руководителей. Вверх и вниз проходит большое количество неверной информации. Высказываемые волеизъявления постоянно изменяются в зависимости от того, что считается возможным и наиболее реально выполнимым. То, что является возможным и выполнимым, постоянно пересматривается (и все время создаются новые возможности) в свете волеизъявлений граждан и руководителей.

На каждой ступени лестницы обычно наиболее активные и лучше всех информированные участники политического процесса передают информацию о том, что возможно, реализуемо и, по их мнению, желательно, вниз, менее активным и хуже информированным участникам. На каждом уровне участник, желающий получить информацию и советы, может выбирать между конкурирующими (и обычно критикующими друг друга) источниками информации (и дезинформации) и советов. Поскольку источники информации и советов (например, лидеры групп интересов и кандидаты на выборные должности) конкурируют в борьбе за сторонников, они весьма сильно мотивированы к тому, чтобы превзойти своих соперников, предлагая соответствующую информацию и советы тем, кто в этом нуждается. Они конкурируют и другими, менее полезными способами.

Если бы мы могли вообразить «начало» подобного процесса взаимного убеждения, то содержание коммуникации, идущей снизу вверх, было бы всего лишь выражением всеобщей неудовлетворенности. Однако направленный вверх поток мнений становится чем-то гораздо большим. Это более конкретная информация о недовольстве, надеждах и политических пожеланиях. На нее уже оказал воздействие идущий сверху поток информации, и она постоянно уточняется по мере своего движения наверх.

В полиархических системах процесс двустороннего влияния является фундаментальным и всеобъемлющим. Политические деятели практически постоянно заняты этой работой. Граждане участвуют в данном процессе, формируя свои политические волеизъявления. Это происходит и тогда, когда они читают редакционные комментарии в газетах, и когда они уделяют внимание любому лидеру низкого или высокого уровня, оказывающему влияние на общественное мнение. И даже апатичные граждане время от времени приходят на выборы или выражают неудовольствие другими способами. Они же своей пассивностью подают сигнал верхам о том, что политическая система функционирует хорошо, тем самым не побуждая апатичных граждан к активному участию17.

Данный процесс не следует идеализировать. В США обычно лишь небольшой процент взрослого населения открыто и активно занимается политикой, как это можно видеть в таблице 10.1, показывающей уровень участия граждан США в политической жизни в конце 1960-х годов18. Западноевропейцы еще менее активны, если не считать более высокого уровня их участия в выборах19.

Взаимное приспособление лидеров

Как мы видели в предыдущей главе, взаимное приспособление лидеров является неизбежным даже в крайне авторитарной системе. Мы видели также, что оно расширяется при помощи конституционных нововведений — таких, как частная собственность, разделение власти, система сдержек и противовесов, иногда — федерализм. В полиархии политический процесс еще более усложняют дополнительные формы взаимного приспособления. Власть еще сильнее разделена. Рядовые граждане теперь соучаствуют во власти — они могут путем голосования избирать должностных лиц и смещать их с постов. Теперь выборные должностные лица делят власть с бюрократами. Они не только надзирают за работой бюрократов в рамках иерархической симметрии, но и создают специальные структуры промежуточного контроля, например в виде расследования деятельности правительственных ведомств конгрессом или парламентом.