Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

В развитых зарубежных странах, имеющих законодательно установленную систему размещения заказов для публичных нужд, сформировались две основные системы государственных органов, уполномоченных на осуществление контроля за закупками.

В одних странах контроль за системой закупок возложен на специально созданные для этого органы.

В Азербайджане, Казахстане и Киргизии, например, эти государственные органы осуществляют одновременно функции организации и контроля за государственными закупками. В Казахстане функционирует Комитет финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов, в Азербайджане – Государственное агентство по закупкам Азербайджанской Республики, в Киргизии – Государственное агентство по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики, возглавляемое премьер-министром республики.[429]

В США общую координацию деятельности в области государственных закупок осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Offi ce of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета. В 1988 г. оно было преобразовано в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.[430]

В Швеции функционирует специальное правительственное агентство – Комитет по государственным закупкам (NOU).[431]

Во Франции закупки, осуществляемые центральным правительством и его административными организациями, контролируются пятью специализированными комитетами по прокьюременту (СКП), располагающимися в Министерстве финансов.[432]

В Италии действует Autorit per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (Орган контроля за осуществлением государственных контрактов на выполнение работ), имеющий компетенцию только в сфере закупок работ. Он имеет статус независимого административного органа, которому правительство не может давать ни приказов, ни даже инструкций.[433]

Во многих других странах специальные органы контроля за публичными закупками не создаются. Их функции возлагаются на существующие органы контроля за соответствующими субъектами экономической деятельности.

Так, в Германии, например, всю закупочную деятельность контролирует Счетная палата.[434]

В Великобритании центральное место в закупочной деятельности принадлежит Офису государственной торговли (ОГТ) (Offi ce of Government Commerce). ОГТ работает с центральными департаментами Правительства и другими государственными структурами. Одной из целей этого сотрудничества является постоянное улучшение государственного потенциала в области закупок, управления проектами и программами и государственной недвижимости посредством развития человеческого потенциала, процессов и инструментов. ОГТ разрабатывает политику, стандарты и руководства по лучшей закупочной практике, контролирует исполнение Департаментами своих функций, пропагандирует развитие совместных закупок в госсекторе, а также новых путей развития закупочной деятельности.[435]

Российская Федерация не пошла по пути образования специального государственного органа, занимающегося исключительно вопросами контроля за размещением и исполнением государственных и муниципальных заказов[436]. В нашей стране функции контроля за размещением и реализацией государственных (муниципальных) заказов распределены между несколькими органами, организующими систему контроля за публичными закупками.

По мнению О. Опенышева и Н. Игониной, к «органам контроля в сфере размещения заказов» относятся: а) федеральный орган, ведущий реестр недобросовестных поставщиков (в настоящее время – Федеральная антимонопольная служба); б) органы, ведущие реестр государственных (муниципальных) контрактов (в настоящее время – Федеральное казначейство); в) органы исполнительной власти, организации, уполномоченные на осуществление контроля в сфере государственных (муниципальных) закупок.[437]

Под «организациями» авторы понимают, скорее всего, самих государственных (муниципальных) заказчиков, которые должны вести внутренний контроль за соблюдением норм Закона № 94-ФЗ (например, относительно состава комиссии по размещению заказов, ч. 4 ст. 7 Закона).

Однако Закон № 94-ФЗ прямо не предусматривает проведение внутреннего контроля за закупочной деятельностью, осуществляемого государственными (муниципальными) заказчиками (ст. 17—17.2 Закона). Отсутствие указания на внутренний контроль за организацией деятельности по размещению заказов представляется упущением Закона № 94-ФЗ.[438]

Необходимость ведения внутреннего контроля заказчиками вытекает из самой сути публичных закупок, предполагающих повышенный контроль за процедурами их проведения[439], а также из общего принципа «восходящего» обжалования результатов закупок: сначала жалоба подается самому заказчику (начальнику отдела закупок либо руководителю заказчика), затем – административным органам, в последнюю очередь (если на предыдущих стадиях не был достигнут желаемый результат) – в суд.[440]

В России на осуществление контроля в той или иной степени за публичными закупками уполномочены следующие органы: 1) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (Министерство экономического развития Российской Федерации); 2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов (Федеральная антимонопольная служба); 3) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий деятельность по контролю и надзору за выполнением норм и правил в сфере государственного оборонного заказа, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну (Федеральная служба по оборонному заказу); 4) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений (Федеральное казначейство); 5) постоянно действующий орган государственного финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации); 6) правоохранительные органы; 7) государственные органы субъектов РФ и муниципальные органы.[441]

Особая роль в контроле за государственными (муниципальными) закупками в России отведена двум органам – Министерству экономического развития Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службе.

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, наделенным полномочиями принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом № 94-ФЗ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (п. 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437[442]).

Минэкономразвития России часто дает письменные разъяснения по вопросам применения Закона № 94-ФЗ[443], хотя напрямую это полномочие Министерства Законом не предусмотрено.

Как отмечает А.Н. Борисов, разъяснения Минэкономразвития России нормативными правовыми актами не являются, тем более что издаются они в виде писем (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается).[444]

Однако необходимо помнить о том, что «форма акта не может считаться сколько-нибудь надежным критерием для решения вопроса о юридической природе этого акта и сопутствующих ему правовых отношений»[445]. Вместе с тем следует учитывать и то обстоятельство, что иные государственные органы, особенно ФАС России и Федеральное казначейство, также регулярно публикуют разъяснения (в том числе совместно с Минэкономразвития России) по вопросам применения Закона № 94-ФЗ.[446]