Участие государства в гражданско-правовых отношениях - Юрий Андреев

3. Сравнительно-правовой анализ юридических лиц публичного права

Как уже отмечалось, Гражданский кодекс РФ регламентирует правовой статус учреждений вообще, безотносительно к статусу государственных и муниципальных учреждений, правовое же положение учреждений, наделенных властными полномочиями, до настоящего времени не исследовано и не отрегулировано в достаточной мере.[124]

По мнению цивилистов советского периода, стремление классифицировать юридические лица на публичные и частные является бесплодным занятием.[125] Безусловно, указание на бесплодность осуществления такой классификации объясняется существованием в тот период огромного массива государственного имущества, единственного собственника в лице государства с подчиненными ему государственными органами в виде государственных предприятий и государственных учреждений, лишенных права самостоятельного участия в имущественном обороте.

В то же время отечественная научная мысль не переставала исследовать правовой феномен «публичное юридическое лицо». Еще Гирке отмечал, что социальное право публичной корпорации становится составной частью публичного юридического порядка, как и ее внутренняя жизнь. Публичная корпоративная власть получает атрибуты государственной власти, а ее носители занимают начальственное положение.[126]

На примере государственных (муниципальных) учреждений, унитарных, казенных предприятий (своеобразных разновидностей юридических лиц публичного права) можно увидеть, что юридическое лицо публичного права создается по воле государства (публично-правового образования), на основании публично-правового акта нормативного характера, принимаемого органом государственной власти (управления). Имущественная правоспособность (правосубъектность) публичного юридического лица является безусловно специальной (целевой). Публично-правовое образование, создавая государственный (муниципальный) орган в виде юридического лица, определяет цели и задачи этого лица, предмет его деятельности, полномочия, иные права и обязанности, основы взаимоотношения с государством и его органами, структуру и компетенцию органов управления юридического лица, правовой режим имущества, ответственность юридического лица и ответственность самого учредителя (как правило, субсидиарную) по деликтным, кондикционным и договорным обязательствам созданного публичного юридического лица, порядок отчетности о его деятельности и способы государственного контроля за его деятельностью, порядок его реорганизации, ликвидации и пр.[127]

Публичные юридические лица имеют общегосударственное значение и являются составной частью государственной власти, обладают властными полномочиями публичного характера, включая издание нормативных актов, осуществление надзорных и контрольных функций, сбор налогов, отправление правосудия и т. д. Пользуясь предоставленными полномочиями по реализации норм гражданского права, они не действуют в качестве представителей публично-правовых образований в известном смысле слова, а являются делегатами публичных образований, их квазиорганами.

Анализируя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, М. И. Кулагин отмечал, что когда государство, его территориальные образования или публичные корпорации выступают как носители имущественных прав и обязанностей, то они приравниваются к остальным юридическим лицам, на них распространяются нормы гражданского и торгового права. Само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица относятся к его внутренней организации (порядку назначения управляющих и т. п.). В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей, и отношения, возникающие с их участием в публичной деятельности, регулируются уже не гражданским, а административным, государственным и другими отраслями публичного права.[128]

Исследователи зарубежных юридических лиц отмечают, что законодательство зарубежных стран обычно причисляет к юридическим лицам публичного права государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения, торгово-промышленные палаты, иные организации.[129] В своем исследовании Н. В. Козлова отмечает, что в ФРГ существует целая система юридических лиц публичного права: федеральные государственные учреждения (Федеральное правительство, Федеральный банк, Федеральная счетная палата, Патентное ведомство, Федеральная почта, Министерство иностранных дел, иные федеральные министерства и ведомства), корпорации публичного права, самостоятельные имущественные организации публичного права, фонды публичного права. Ученая также пишет, что в США публичными юридическими лицами считаются государство (Федерация и отдельные штаты), государственные (муниципальные) органы (государственные департаменты, независимые агентства и др.). Она указывает на то, что в Гражданском кодексе Нидерландов (ст. 1) прямо сказано, что статусом юридических лиц обладают государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, обладающие предписывающими полномочиями. Во Франции к публичным юридическим лицам относят государство, департаменты, государственные учреждения, государственные учебные заведения, торговые палаты, благотворительные организации.[130]

Особый интерес (в рамках сравнительного правоведения) в связи с наличием в российском Федеральном законе «О некоммерческих организациях» такой разновидности некоммерческих организаций, как государственная корпорация (ст. 7.1), вызывает функционирование в странах дальнего зарубежья правовой конструкции с одноименным названием «государственная корпорация», которая, как известно, также относится к разновидности юридических лиц публичного права. Профессор факультета права английского Университета Халла К. Грэхем и профессор подобного факультета Университета Глазго Т. Проссер, подробно исследуя правовой статус государственных корпораций, действующих в Великобритании, отмечают, что государственные корпорации (в дальнейшем – корпорация) – это юридическое лицо, независимое от правительства и являющееся собственником своих активов. Полномочия корпорации определяются законом об ее учреждении, принимаемым парламентом страны. Для роспуска или приватизации корпорации также требуется специальный закон. Корпорация управляется советом директоров, назначаемым правительством.[131] Н. В. Козлова дополняет, что Англия является прародительницей государственных корпораций и сейчас такие корпорации широко распространены за рубежом. Она отмечает, что в английском праве различают несколько видов таких корпораций: коммерческие публичные корпорации (например, Национальное управление железных дорог), управленческие публичные корпорации, отвечающие за организацию и функционирование сферы услуг (например, корпорация по развитию городов и жилищного строительства), публичные корпорации, осуществляющие совещательные, консультативные функции.[132]

В США публичные корпорации создаются для осуществления отдельных правительственных функций, например, для комплексного использования природных ресурсов, для нужд местного самоуправления.[133]

На наш взгляд, в какой-то степени правовое положение государственной корпорации напоминают промышленные и коммерческие публичные учреждения (EPIC) во Франции: они также создаются государством и являются самостоятельным юридическим лицом, их имущество не принадлежит государству, но в случае ликвидации юридического лица – возвращается государству как учредителю.[134]

Н. В. Козлова замечает, что классическая государственная корпорация создается на основе акта государственного органа (парламента, министерства), определяющего ее правовой статус, цели, задачи, виды деятельности, структуру органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации, правоспособность корпорации является специальной, а ее имущество – унитарным и формируется за счет государства. Обособленное имущество корпорации, которым она отвечает по своим обязательствам, остается в государственной собственности. Государство не отвечает по долгам такой корпорации, но иногда финансирует ее и дает ей правовую возможность получать доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг, иных видов деятельности. Возможны налоговые льготы, финансовая отчетность корпорации перед государственным органом.[135]