Участие государства в гражданско-правовых отношениях - Юрий Андреев

На федеральные агентства по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др. были возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ (п. 13 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649). Иными словами, появившиеся федеральные агентства стали выполнять отдельные функции прежних министерств, в частности, функции по управлению имуществом и оказанию государственных услуг, вследствие чего они выступают в роли юридических лиц.

Так, например, постановлением Правительства РФ «Вопросы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» от 8 апреля 2004 г. № 196 на одноименное Агентство возложены обязанности по осуществлению полномочий собственника в отношении имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федерального органа в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, включая имущество, переданное федеральным государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям, подведомственным Агентству (п. 3).

В своих предложениях к типовым схемам положений о Федеральном агентстве и Федеральной службе ведущие ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ обосновали правило о том, что эти виды федеральных органов исполнительной власти являются юридическими лицами.[88]

Если проанализировать все действующие в настоящее время правительственные положения о конкретных федеральных службах и агентствах, то можно сделать однозначный вывод о том, что все указанные виды федеральных органов исполнительной власти признаны в положениях о них юридическими лицами.[89] Иными словами, законодатель набирает темпы в нормативно-правовом признании федеральных органов исполнительной власти юридическими лицами с приданием этим органам действительного статуса юридических лиц для участия в гражданско-правовых отношениях.

Вопрос о правовом статусе Центрального банка России (в дальнейшем – Банк России) остается по-прежнему дискуссионным. Одни исследователи определяют его как унитарное предприятие,[90] другие – как учреждение,[91] третьи – как федеральный орган исполнительной власти,[92] четвертые – как государственный орган, не включенный в систему исполнительной власти,[93] пятые – как государственную корпорацию,[94] шестые – как федеральную экономическую службу.[95]

Согласно ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. (с дальнейшими изменениями и дополнениями)[96] Центральный банк России является юридическим лицом. Как видно из содержания закона о Банке России, в компетенцию этого Банка входят публично-правовые и гражданско-правовые полномочия. К первым относятся, в частности: издание нормативных правовых актов, валютное регулирование и валютный контроль, регулирование и лицензирование банковской деятельности, банковский надзор. В ст. 4 Закона указано, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских операций, принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдает им лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие, отзывает их, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, юридическими и физическими лицами, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы страны. Взаимоотношения между Банком России и коммерческими банками при реализации этих полномочий строятся на основе власти и подчинения. Как отражено в ст. 7 Закона о Банке России, последний издает по вопросам своей компетенции нормативные акты в виде указаний, положений и инструкций, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Иными словами, при реализации первого рода полномочий Банк России можно рассматривать как обычный федеральный орган исполнительной власти, наделенной специальной компетенцией в сфере правового регулирования банковской деятельности.

Вместе с тем Банк России непосредственно занимается экономической (банковско-финансовой) деятельностью и с этой точки зрения может быть субъектом гражданского права, например в виде государственной (публичной) корпорации.[97] Так, в соответствии со ст. 4 Закона о Банке России последний монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, является кредитором для кредитных организаций, осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней, управление золотовалютными резервами Банка России, осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения банковских функций, осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц.

Юридическим лицом в виде государственной корпорации являлось до последнего времени[98] Агентство по реструктуризации кредитных организаций (в дальнейшем – Агентство), созданное на основе Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. вследствие преобразования ОАО небанковской кредитной организации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций»[99] в Агентство. Агентство органически сочетало в себе управленческие (государственные) и хозяйственные функции, направленные на реструктуризацию управляемых этим Агентством кредитных организаций, т. е. на принятие к последним мер с целью преодоления их финансовой неустойчивости, восстановления платежеспособности, осуществления процедур ликвидации кредитных организаций в установленном законом порядке. Так, согласно ст. 29 вышеназванного Закона, Агентство наделялось следующими публичными (властными) функциями: 1) принятие под свое управление кредитных организаций; 2) участие в формировании органов управления таких кредитных организаций; 3) осуществление мероприятий по реструктуризации таких организаций; 4) создание организаций, необходимых для осуществления задач и функций агентства; 5) взаимодействие с Правительством РФ и Банком России по осуществлению реструктуризационных мероприятий. Агентство было вправе принять решение о переходе кредитной организации под управление Агентства, о ее реорганизации, об уменьшении уставного капитала такой кредитной организации (ст. 10, 14 Закона).

По мнению Н. Г. Маркаловой, несмотря на указанные в Законе публичные цели деятельности Агентства, последнее не является органом публичной власти, так как для принятия мер антикризисного характера агентство должно быть полноправным участником имущественного оборота, субъектом частного права.[100] Представляется, что такое мнение, вернее, такое обоснование своего мнения, не совсем справедливо, так как орган публичной власти, может, как мы убедились благодаря ст. 125 ГК, выполнять хозяйственные (гражданско-правовые) функции и для этого не обязательно быть «чистым» государственным органом или только хозяйственным субъектом частного права. Гражданский кодекс позволяет в отдельных случаях (ст. 125) совмещать в одном органе публичные (государственные) и хозяйственные функции. Изложенные выше функции (полномочия) Агентства являются, по существу, государственными, исполнительными функциями, наделенными государством в силу закона для выполнения определенных публичных (властных) действий.

В целях проведения реструктуризационных мероприятий Агентство предоставляло кредиты управляемым кредитным организациям, открывало и вело их банковские счета, осуществляло расчеты по поручению кредитных организаций, инкассацию векселей, платежных и расчетных документов, куплю-продажу облигаций, передавало в качестве обеспечения сберегательные и депозитные сертификаты, чеки, иные ценные бумаги, финансировало под уступку прав требований, выдавало поручительства, банковские гарантии, векселя, выпускало облигации под гарантии Правительства РФ, предоставляло займы, размещало депозиты, временно свободные денежные средства, совершало иные операции и сделки в соответствии с упомянутым Законом (ст. 32 Закона). Как хозяйствующий субъект Агентство могло заниматься предпринимательской деятельностью (правда, не противоречащей ее основной деятельности), и в то же время не могло заниматься торговой деятельностью (за исключением купли-продажи активов кредитной организации) и производственной, страховой деятельностью (п. 3 ст. 32 Закона).[101] Попутно следует заметить, что Конституционный Суд РФ, рассматривая дело о проверке конституционности отдельных положений некоторых статей Федерального закона «О реструктуризации кредитных учреждений», сделал вывод о том, что Агентство не относится к органам государственной власти (признав такой статус за Банком России).[102]