Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков

Понятно, что никакая научная дефиниция не в состоянии отразить все свойства и грани описываемого явления. Тем более если речь идет о таком сложном явлении, как предмет финансового права. Однако финансово-правовая наука должна стремиться к максимально точному определению данного предмета. Это имеет не только теоретическую значимость, что, заметим, представляет самостоятельную ценность, но и практическое значение. Точное определение предмета финансового права поможет законодателю избрать для регулирования соответствующего экономического отношения такой правовой режим, который соответствует сути этого отношения, что способствует повышению эффективности соответствующего финансово-экономического института.

Второй вывод: что это определение неточно – им не руководствуются, его (по крайней мере, в учебной литературе) игнорируют. И это, заметим, приводит к получению еще более ошибочного представления не только о предмете финансового права, но и самой этой отрасли права.

Характерно, что представление о предмете финансового права меняется несколько раз на протяжении одного учебника. В результате в разных местах работы под этим предметом понимаются: финансовые отношения – отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, эти отношения плюс отношения, возникающие в процессе регулирования частных финансов, – все денежные отношения. Но что характерно: сама тема предмета финансового права ограничена главой «Понятие и предмет финансового права». Затем все, что там было сказано, начисто забывается, и каждый последующий раздел учебника начинается, как выражаются китайцы, с чистого листа белой бумаги. То есть каждый раздел учебника написан исходя из собственного для этого раздела представления о предмете финансового права, без всякой оглядки на то, что было сказано раньше или будет сказано позже.

К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами»[409]

Применительно к финансам в юридической литературе употребляют два понятия – «финансовая деятельность» и «управление финансами». Первое используется в основном в финансово-правовой литературе.

Финансовую деятельность Советского государства можно определить как деятельность государственных органов по планомерному собиранию (мобилизации), распределению и использованию государственных денежных фондов.[410] Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой деятельности, принято считать предметом советского финансового права. Финансовую деятельность осуществляют и органы государственной власти, и органы государственного управления.

Понятие «управление финансами», свойственное административному праву, сформулировано так: «Управление финансами представляет собой деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций Советского государства».[411] Нетрудно заметить, что содержание терминов «управление финансами» и «финансовая деятельность» раскрывается с помощью одних и тех же элементов. Показательно также сопоставление учебника «Советское финансовое право» и монографии «Советское административное право: Основы управления народным хозяйством». Глава учебника «Финансовая деятельность Советского государства» и глава монографии «Управление в области финансов и кредита» написаны В. В. Бесчеревных и по существу идентичны.[412]

Таким образом, один и тот же материал излагается в разных отраслях юридической науки. Пока такое положение неизбежно. Предмет финансового права – общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность осуществляется, в частности, органами государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются финансово-правовыми.

С другой стороны, предмет административного права – общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления. Финансовая деятельность, осуществляемая исполнительно-распорядительными органами, есть часть государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются административно-правовыми.

Необходимо либо признать финансовое право частью административного, что позволит считать финансовые правоотношения одновременно административными (соотношение частного и общего), либо, признавая эти отрасли права самостоятельными, более четко размежевать их. В настоящее время вопрос о существовании финансового права как самостоятельной отрасли в науке по существу решен. Практика правового регулирования также стоит на этой позиции, свидетельством чему является компоновка Свода законов СССР, где финансовое законодательство выделено в специальное подразделение.[413]

Критерием разграничения финансового и административного права служит характер общественных отношений, то есть предмет правового регулирования. Коль скоро предмет финансового права образуют общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, то и та их часть, которая возникает в ходе деятельности органов государственного управления, должна оставаться в рамках именно финансового права. Чтобы ликвидировать принадлежность к двум отраслям права, необходимо вывести из административного права институт «управление финансами». Практические шаги в этом направлении уже сделаны. Так, в учебнике по административному праву (М., 1973) традиционного раздела «Управление в области финансов и кредита» нет.[414]

Вопрос решается сравнительно несложно в отношении специализированных финансово-кредитных органов государственного управления (Министерства финансов, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и т. п.). А принадлежностью какой отрасли права – финансового или административного – является финансовая деятельность отраслевых органов управления, например промышленных министерств? Традиционно считается, что «министерство – субъект административного права». В учебниках по финансовому праву компетенция министерств в области финансов и кредита специально не освещается.

Финансовая деятельность министерства относится к сфере финансового права в том случае, если признать ее финансовой деятельностью государства. По нашему мнению, это именно так. Во-первых, министерства – органы государства – выступают проводниками и исполнителями его финансовой политики, представляя в первую очередь общегосударственные денежные интересы. Во-вторых, денежные фонды министерств наряду с бюджетом входят в единую финансовую систему СССР. Отношения, возникающие по поводу собирания, распределения и использования данных фондов, по своей экономической природе являются финансовыми.[415] А, как известно, юридическая форма отношений должна соответствовать их экономическому содержанию (соотношение базиса и надстройки).

Показательно и то, что Планом подготовки законодательных актов СССР на 1983–1985 гг. предусмотрена наряду с общим положением о министерствах разработка постановления Совета Министров СССР о правах министерств и ведомств СССР в области финансов и кредита.[416]

Наличие специального финансового законодательства, регулирующего соответствующую сторону деятельности министерств, свидетельствует о том, что эта деятельность находится в сфере финансового права. То же относится и к финансовой деятельности ведомств и других органов государственного управления. Соответственно, в общую часть финансового права как учебной дисциплины следует ввести специальный раздел «Управление в области финансов», посвященный компетенции в области финансов как органов государственной власти (начиная с Верховного Совета СССР и кончая поселковыми, сельскими Советами), так и органов государственного управления (включая органы общей, отраслевой и специальной компетенции – советы министров, исполкомы, министерства, ведомства и др.). Здесь же должна быть раскрыта компетенция специализированных финансово-кредитных органов (Министерства финансов, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и т. п.).

Вопрос о соотношении понятий «управление финансами» и «финансовая деятельность» еще более усложняется, когда речь идет о предприятии. В данном случае уже три отрасли права – финансовое, административное и гражданское – претендуют на то, чтобы финансы предприятия считать «своим» объектом правового регулирования. Для представителей финансово-правовой науки финансовая деятельность предприятий – часть финансовой деятельности государства, поскольку их денежные фонды входят в состав единой финансовой системы СССР; для административистов внутреннее управление финансами предприятий – разновидность государственного управления, осуществляемого администрацией как органом управления; в гражданском праве деньги предприятия считаются элементом его имущества и ассоциируются с понятиями «юридическое лицо», «хозрасчет», «хозяйственный договор» и т. п.