Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография - Ольга Морозова

Принципы бюджетного процесса. Анализ бюджетного законодательства позволяет к ним отнести: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти (например, ст. 184, 192 БК РФ); казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); публичность и гласность (например, ст. 279 БК РФ); единство кассы (ст. 216 БК РФ); формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ (ст. 6, 65 БК РФ); иммунитет бюджетов (ст. 239 БК РФ).

Более полно исследовать проблемы эффективности финансово-правового регулирования представляется возможным на стадии возникновения финансового правоотношения. Этап реализации норм финансового права в соответствующих правоотношениях является важнейшим в финансово-правовом регулировании. Финансово-правовые отношения, по замечанию Е. А. Ровинского, «являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами в свою очередь являются формой определенных экономических отношений»[55]. Действительно, финансовые отношения по своей природе – отношения экономические, что объективно ограничивает возможности их правового регулирования. Влияние права на данный вид общественных отношений происходит через их волевую составляющую.

По общему правилу право не создает вновь правоотношение, а придает правовую форму отношениям уже существующим, которые имеют в результате и экономический, и правовой характер[56]. Финансовые правоотношения являются исключением, большинство из них (бюджетно-процессуальные, налоговые и др.) не могут существовать вне правовой формы. Из данного утверждения ряд ученых делали вывод, что, например, налоговые отношения вначале существуют только как правовая связь, в силу которой налогоплательщик обязан уплатить сумму налога, а финансовый орган вправе потребовать уплаты налога[57]. Возникнув сначала как чистая правовая связь, пустая оболочка, данное отношение затем наполняется фактическим содержанием. Вряд ли можно говорить о существовании формы без содержания. Представляется, что в данном случае содержание скорее возникает одновременно с формой[58], являя тем самым яркий пример единства экономического содержания и правовой формы. Наличие правовой формы становится обязательным условием существования данного отношения в силу его особой значимости для государства, которое юридически закрепляет поведение его участников и обеспечивает реализацию нормы права силой государственного принуждения[59].

Помимо названных финансовое правоотношение обладает и рядом других особенностей, которые обусловлены предметом и методом финансово-правового регулирования[60]. Во-первых, финансовые правоотношения складываются и развиваются исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Во-вторых, финансово-правовые отношения являются формой реализации публичных интересов, а потому представляют собой публично-правовые отношения. Это, конечно, предопределено тем, что финансовые правоотношения возникают на основе норм финансового права, которые, как уже отмечалось, являются средством реализации интересов всего общества. В-третьих, являясь формой реализации финансовых норм, которые носят императивный характер, финансовые правоотношения строятся по принципу «команда – исполнение». Предписание в данном случае исходит от государства или муниципального образования, а исполнение ложится на обязанных субъектов. В финансово-правовых отношениях одной стороной всегда является государство или муниципальное образование, что придает финансовым правоотношениям характер властеотношений[61].

В-четвертых, финансовые правоотношения возникают по поводу денежных средств, а значит, носят имущественный характер, причем это касается как собственно материальных, так и процессуальных финансовых отношений, которые своей конечной целью также имеют перемещение денежных средств[62].

Признак властности финансовых правоотношений в науке финансового права всегда рассматривается в совокупности с их имущественным характером, т. е. финансовые правоотношения носят властно-имущественный характер.

На основании указанных особенностей финансовых правоотношений представляется возможным отграничить их от других правоотношений. Так, гражданские правоотношения также нередко возникают в сфере финансовой деятельности и носят имущественный характер, но властеотношениями не являются. В отличие от административных правоотношений, также носящих властный характер, специфической особенностью финансовых правоотношений является то, что они возникают именно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

В связи с тем, что финансовые правоотношения – это властеотношения, большинство из них построено по вертикали. В то же время в правовой литературе отмечается возрастающая роль частноправового метода воздействия в финансовой сфере[63]. В последнее время финансовое право все активнее использует такой инструмент, как договор. Вопрос о том, можно ли считать отношения, возникающие из таких публичных договоров, горизонтальными или вертикальными, до сих пор является дискуссионным в правовой литературе. Представляется, что договор в финансовом праве наполняется чисто публичным содержанием и существенно отличается от договора в частноправовых отраслях. Юридическая форма договора не меняет публично-правовой сущности отношений – неравного положения сторон, в связи с чем возникающие договорные отношения вряд ли можно однозначно отнести к горизонтальным.

Таким образом, следует согласиться с мнением Н. И. Химичевой о том, что финансовое правоотношение можно определить как урегулированное нормами финансового права общественное отношение, участники которого выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных, муниципальных и других публичных денежных фондов и доходов[64].

Права и обязанности субъектов финансового правоотношения образуют юридическое содержание правоотношения[65]. Структура субъективных прав и юридических обязанностей в правоотношении и их соотношение между собой определяются типом соответствующего правоотношения. В теории права правоотношения подразделяют на охранительные и регулятивные, которые в свою очередь подразделяются по типу на активные (активный центр правоотношения находится в юридической обязанности) и пассивные (активный центр правоотношения находится в субъективном праве). Активные правоотношения складываются на основе управомочивающих и обязывающих, пассивные – на основе запрещающих норм права.

Исходя из характеристики финансово-правовых норм, среди которых преобладают обязывающие нормы, можно сделать вывод о том, что основной массив финансовых правоотношений составляют регулятивные правоотношения активного типа. Это обусловлено тем, что главная задача финансового регулирования – это упорядочивание, укрепление и развитие финансовых отношений с участием государства и муниципальных образований[66]. Именно на возникновение таких правоотношений и направлен механизм правового регулирования, в том числе в сфере финансовой деятельности. Причем наиболее существенный массив регулятивных правоотношений – это регулятивные отношения активного типа, что также обусловлено спецификой финансово-правового регулирования, базирующего в основном на позитивном обвязывании[67].

Охранительные отношения в финансовом праве играют вспомогательную роль по отношению к регулятивным правоотношениям, поэтому их удельный вес относительно невелик. Возникновение финансовых охранительных правоотношений изначально является нежелательным, законодатель не стремится к тому, чтобы созданные им нормы права были нарушены. Вместе с тем поведение субъектов правоотношений на практике может существенно отличаться от модели, заданной в юридической норме, в этом случае приходится прибегать к мерам государственного принуждения, вследствие чего и возникают охранительные правоотношения. В них реализуется охранительная функция права, поскольку они возникают в случае нарушения финансово-правовой нормы на основе санкции, предусмотренной в ней. Важно отличать финансовые охранительные отношения от, например, административных, возникающих иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе административно-правовой санкции. К охранительным финансово-правовым отношениям относятся, например, правоотношения, возникающие в связи с правонарушениями, предусмотренными в главе 28 БК РФ.