Политика и рынки. Политико-экономические системы мира - Линдблом Чарльз

Повторю еще раз: бизнесмены не получают всего, чего им хочется. Но они получают очень много. А когда полученного им становится недостаточно, в промышленности происходит спад или наступает застой.

Мы не полностью конкретизировали политику корпораций, цели, которые ставит перед собой корпоративное руководство, используя для их реализации свое привилегированное положение. Мы указали лишь некоторые из многих целей: это автономия предприятий, налоговые льготы и субсидии, ограничение деятельности профсоюзов и огромное разнообразие монополистических привилегий (тарифы, патенты, поддерживание розничных цен, слабое исполнение антитрестовского законодательства, содействие слияниям, ограничение конкуренции с использованием положений о честной торговле, профессиональное лицензирование, рекомендательное регулирование предприятий сферы коммунального обслуживания). Все эти цели касаются областей, в которых бизнес доминирует, хотя иногда его доминирование не безгранично и он терпит жестокие поражения. Мы также видели, что вся структура промышленного производства в основном сложилась как результат решений бизнеса, которые в целом санкционировались, а иногда и реализовывались ответственными государственными чиновниками. Эти решения устанавливают размеры заводов и фирм, размещение промышленности, организацию рынков и транспорта. Результатом являются, с одной стороны, определенная конфигурация городов и, с другой стороны, бюрократизация рабочих мест.

Поэтому можно утверждать, что некоторые из наиболее фундаментальных и всеохватных характеристик индустриального общества сложились в их нынешнем виде вследствие привилегированного положения, занимаемого бизнесом в государстве и политике. Следует допустить и возможность того, что необыкновенная историческая стабильность распределения богатства и доходов (невзирая на все мероприятия государства всеобщего благосостояния, даже в эгалитарной Скандинавии), как и сохранение самой системы частного предпринимательства, во многом объясняется привилегированным положением бизнеса. В последующих главах мы рассмотрим все эти положения. Начнем с изучения особых взаимосвязей между привилегиями бизнеса и полиархией.

Глава 14

ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ПОЛИАРХИИ

Предыдущая глава ставит перед нами вопрос: каковы последствия привилегированного положения деловых кругов для полиархии? Ответ найти нетрудно. Системы, которые мы называем полиархиями, на деле являются сложными системами, где контроль над государственными должностными лицами осуществляется в форме контроля полиархии и контроля деловых кругов, через их привилегированное положение. Иными словами, системы, которые мы называем полиархиями, функционируют под руководством двух групп лидеров. Однако только одна из них регулярно оказывается под полиархическим контролем.

Политический обозреватель «Нью-Йорк Таймс» отметил в свое время: «За два месяца до принятия присяги в качестве президента США Джимми Картер уже столкнулся с одним из важнейших вопросов, который определит ход деятельности его администрации. Станет ли он с самого начала завоевывать доверие делового и финансового сообществ или рискнет вызвать их неудовольствие, предприняв быстрые и радикальные шаги по борьбе с экономическим и социальным злом, против которого он вел свою избирательную кампанию?» В то же время советник Картера по назначениям заявил, что новый президент хочет назначить такого министра финансов, «который сможет формулировать опасения и предвидеть реакцию финансового сообщества на принимаемые экономические решения»1. Подобные комментарии не вызывают удивления. Общепризнанно, что государственные чиновники разрываются между двумя системами контроля.

В любом случае, как мы видели ранее, полиархические правила и процедуры уже скомпрометированы идущей во всех политических системах скрытой борьбой за власть, которой полиархия лишь придает иные формы. Таким образом, соперничество между полиархическим контролем и контролем со стороны привилегированных деловых кругов — это еще один, третий важный элемент в борьбе за власть. Одним из последствий соперничества между этими двумя видами контроля является тенденция устанавливать правила и процедуры полиархического контроля лишь для отдельных сфер управления и политики и подвергать их сомнению даже в этих сферах.

Конкурирующие виды контроля

По всем тем причинам, которые были изложены в предыдущей главе, контроль со стороны привилегированных деловых кругов большей частью независим от осуществляемого посредством выборов контроля полиархии. Конечно, избиратели в полиархии хотят, чтобы уровень занятости был высоким, а другие показатели деятельности деловых кругов — удовлетворительными. Пассивность избирателей зачастую может свидетельствовать об одобрении многих из тех привилегий, к которым так стремится деловой мир. Все это так, пока дела у бизнеса идут нормально. Однако конкретные требования, которые деловые круги предъявляют государству, передаются государственным должностным лицам помимо избирательного процесса. Они по большей части независимы от пожеланий избирателей и часто противоречат им. Многие требования деловых кругов являются условиями их деятельности независимо от того, знают ли об этом избиратели, проявляют ли они к этому интерес, одобряют ли они это или нет. В ходе голосования граждане могут тщательно рассматривать требования деловых кругов, а могут и не рассматривать — полиархический процесс не требует этого от них.

В последние годы деловые круги в США успешно опротестовывали многие новые предложения о правительственном регулировании, выдвигавшиеся государством и его полиархическими представителями. Федеральное правительство, например, часто шло навстречу просьбам со стороны промышленных корпораций отложить или смягчить законодательство по охране окружающей среды. В ФРГ государственные служащие предоставляют бизнесменам права на консультацию, в которых отказывают членам парламента. В Италии полиархический контроль просит расширить производство такими путями, которые увеличивали бы занятость. Вместо этого бизнесмены обращаются с просьбами о таком расширении производственной деятельности, которая повышала бы уровень производства2. 0 французском планировании в 1960-е годы писали, что оно опирается на «тесные контакты, установившиеся между множеством единомышленников в государственном аппарате и в большом бизнесе... в большинстве случаев министров находящегося в этот момент у власти правительства просто игнорируют». Точно так же вопросы городского планирования выходят из-под парламентского или полиархического контроля в Великобритании3.

Есть огромное число и других примеров соперничества между контролем деловых кругов и полиархическим контролем. Например, подобно многим государственным чиновникам, желавшим ограничивать полиархические дискуссии, президенты Джексон и Никсон не давали хода докладам собственных антимонопольных комитетов. Они не желали, чтобы сфера, являющаяся предметом интереса деловых кругов, подпала под полиархический контроль. Приведем другой пример: в 1976 году правительство США попросило фармацевтические компании срочно заняться производством вакцины от свиного гриппа. Тогда компании потребовали в качестве условия сотрудничества, чтобы правительство приняло новое законодательство, в соответствии с которым в случае появления каких-либо исков, связанных с этими вакцинациями, ответчиком становилось бы правительство США, а не компании.

Еще одно свидетельство появляется в настоящее время относительно истории американских реформ. Группа историков, предпринявшая новые исследования, считает, что они выявили свидетельство повторяющегося образа действий. Политика изменялась в соответствии с пожеланиями деловых кругов, а изменения выдавались за демократические реформы. Законодательство о контроле над качеством мяса, когда-то считавшееся результатом массового возмущения условиями, описанными в романе Синклера «Джунгли»*, теперь считают в основном следствием желания американской мясоконсервной промышленности ввести общие стандарты, чтобы повысить репутацию качества американского мясного экспорта. Введения законодательства о продовольствии и лекарствах добивались фармацевтические компании, стремясь ограничить эксцессы, допускавшиеся некоторыми производителями, товары которых и связанные с ними судебные разбирательства наносили ущерб фармацевтической отрасли в целом. Сохранения лесов добивались лесопереработчики, которые желали участия правительства США в расходах по восстановлению лесов. Муниципальную реформу проталкивали бизнесмены, которые нуждались в улучшении коммунальных услуг. На принятии закона Клейтона** и закона о Федеральной комиссии по торговле*** перед конгрессом настаивали крупные предприятия, желавшие регулировать деятельность своих более мелких конкурентов. Страхование банковских вкладов — реформа времени депрессии 1930-х годов — было осуществлено для того, чтобы привлечь средства в банки, что увеличивало объем денежных средств, доступных деловым кругам. Ни в одной из этих реформ народные требования не сыграли важной роли4.