Ревущие девяностые. Семена развала - Джозеф Стиглиц

Чтобы показать эти величины в перспективе, достаточно сказать, что государственная программа страхования пенсионных фондов, Корпорация гарантирования пенсионных выплат (Pension Benefit Guarantee Corporation), основанная по Закону об обеспечении пенсионного дохода наемных работников (Employee Retirement Income Security Act, ERISA) от 1974 г., располагала peзервами в 7 млрд долларов. Хотя в девяностые годы Корпорация гарантирования пенсионных выплат имела профицит, после того как «пузырь» лопнул, она оказалась в дефиците, и в настоящее время создается впечатление, что выкуп ее долгов государством неизбежен. Парадоксально, что именно тогда, когда множатся свидетельства скверного управления частными пенсионными фондами, администрация Буша начала кампанию за частичную приватизацию Системы социального обеспечения — единственной части пенсионной системы, которая на сегодня функционирует вполне удовлетворительно.

КАК ПОМОЧЬ ИНДИВИДУУМАМ В УПРАВЛЕНИИ ИХ ПЕНСИОННЫМ РИСКОМ

Хотя финансовые организации много говорят об управлении риском, они не справляются с управлением собственным риском, и их рекомендации корпорациям фактически подвергали возрастающему риску всю экономику и наемных работников. Мы в администрации Клинтона серьезно рассматривали задачу управления риском, т.е. обеспечения повышенных гарантий пенсионных выплат в мире возрастающих рисков. Предлагались две инициативы, заслуживающие внимания.

ПЕРЕНОС ПЕНСИОННЫХ ПРАВ И ИЗДЕРЖЕК

Первое изменение пенсионной системы отражало наш анализ сдвигов на рынке труда. Совет экономических консультантов понимал, что наша экономика развивается в новом направлении. Индивидуумы более не работают на единственного работодателя на протяжении всей жизни, но чаще переходят с одного рабочего места на другое. Стремительный темп изменений указывает на то, что фирмы будут возникать и гибнуть, а рабочие места быстро реконструироваться. Мы нуждаемся в переходе от размышлений о традиционных методах защиты рабочих мест к обеспечению пожизненной востребованности работника. Разумеется, работники — в особенности неквалифицированные — будут в невыгодном положении относительно своих работодателей. Роль государства состоит в том, чтобы обеспечить ситуацию, при которой работодатели не могут воспользоваться преимуществами этого ассиметричного распределения сил.

Пожизненная востребованность означает, например, что мы должны иметь систему образования, обучающую людей, как надо учиться, сопровождаемую пожизненной переквалификацией. При долгосрочной занятости фирмы имели стимулы принимать на себя часть этой задачи. Но то обстоятельство, что теперь работник перемещается с одного рабочего места на другое, означает, что отныне этого больше не будет. Аналогично, если работник трудился на единственного работодателя, ему имело смысл добиваться, чтобы тот позаботился о его пенсионном обеспечении. Но если работники перемещаются от одного работодателя к другому, то становится очень важным, чтобы пенсионные программы были переносимы (пенсионные права обладали свойством переносности), и одна из наших инициатив была нацелена именно на это.

С ростом значения малых фирм в экономике важную роль начало играть также обеспечение умеренности издержек пенсионных программ. Исторически в Америке сложилась очень сложная правовая структура регулирования пенсий. Лежавшие в ее основе побудительные мотивы были хорошими: стремление обеспечить «справедливое отношение ко всем», т.е. положение, при котором высший менеджмент компании не просто использовал былое льготное налогообложение пенсий для получения крупных пенсионных выплат самому себе, но и давал возможность получения соразмерных выплат рядовыми работниками, для которых в некотором роде пенсия имела гораздо большее значение. Однако вследствие этого издержки пенсионных программ стали для малых фирм непереносимо высокими, гонорары юристам и другие трансакционные издержки, связанные с учреждением программы и открытием соответствующих счетов, а затем их поддержкой и обеспечением их соответствия с правовым регулированием, исчислялись в сотнях долларов на одного работника.

Мы в Совете экономических консультантов поставили себе тройную цель: повышение эффективности экономики путем сокращения бесполезных трансакционных издержек; повышение экономической защиты для престарелых путем поощрения фирм к предоставлению пенсий и увеличение общенациональных сбережений через поощрение фирм к отчислениям денег в пенсионные фонды для своих работников. Мы нашли возможность осуществления политики, при которой выигрывали все участники. В сотрудничестве с министерством труда (которое было особенно заинтересовано в широком охвате работников пенсионным обеспечением) и министерством финансов (которое было особенно озабочено злоупотреблениями в области вычета пенсий из налогооблагаемой базы) мы разработали ряд упрощенных пенсионных программ с минимальными трансакционными издержками. После принятия в 1996 г. Закона о защите рабочих мест в малом бизнесе, многие фирмы, ранее не предоставлявшие пенсии своим работникам, сочли это для себя выгодным.

ИНДЕКСИРОВАННЫЕ ОБЛИГАЦИИ

В описанном выше примере мы сотрудничали с министерством финансов; при разработке других реформ финансовые цели министерства финансов и экономический анализ Совета экономических консультантов были диаметрально противоположны, что указывало на вмешательство в экономическую политику особых частных интересов.

Когда мы в 1993 г. собрались в Вашингтоне, не существовало способов, которыми индивидуумы могли защитить себя от рисков инфляции; и хотя эти риски были устранены, никто не мог гарантировать, что они не вернутся вновь{87}. Система социального обеспечения индексирует свои выплаты, т.е. выплаты возрастают вместе с ростом стоимости жизни. Это очень важное свойство данной программы, поскольку оно гарантирует индивидуумам, по крайней мере, частичную защиту. Но с течением времени индивидуумы стали все больше полагаться на частные пенсии, а частные пенсионные фонды не давали защиты от возможности сокращения реальной стоимости пенсий в результате инфляции.

Однако эту проблему могло легко разрешить государство, эмитировав индексированные облигации, с помощью которых индивидуум, сделавший сбережения в сумме 100 долларов, гарантированно получил бы обратно те же самые 100 долларов в реальном выражении — а именно сумму, позволяющую ему купить тот же набор товаров, который он мог купить на свои первоначальные 100 долларов, с процентами, гарантированными тоже в реальном выражении. (Возможно, частный сектор мог бы поступить так же, но было несколько непонятно, какого рода резервы потребуются частной страховой системе для выполнения своих обещаний. Как бы то ни было, частный сектор не предоставлял аннуитетов[92] или других долгосрочных финансовых инструментов, индексированных от инфляции).

Существовал в это время еще один неопровержимый аргумент в пользу государственного вмешательства в этой области: наша почти всецелая концентрация внимания на бюджете. Государство назначало более высокие проценты по долгосрочным облигациям ввиду того, что инвесторы боялись инфляции; таким образом, если государство страховало людей от этого риска, издержки привлечения средств должны были снизиться. Это была великолепная идея: мы улучшаем защиту престарелых и в то же время улучшаем положение государственного бюджета.

Но бюрократы в министерстве финансов отнеслись к нашему плану скептически — вернее сказать, враждебно. Мне потребовалось долгое время, чтобы установить причину; ведь им все-таки должно было понравиться нечто укрепляющее бюджет; кроме всего прочего, для этого предполагалось использовать финансовые рынки. Враждебность частично объяснялась врожденным консерватизмом. За применение финансовых технологий мы как раз и превозносили частный сектор. Но государственные бюрократы оправдали свою репутацию тугодумов.

Была и другая причина: торговцы облигациями в Великобритании, где такие индексированные облигации эмитировались уже длительное время, жаловались на то, что люди просто покупают эти облигации и хранят их как обеспечение дохода после выхода на пенсию. А торговцам облигациями нужно многократно покупать и продавать облигации, поскольку они на этом делают деньги. Идея индивидуумов откладывать деньги на обеспечение после ухода на покой, получая надежный и реальный доход, могла бы показаться позитивной; но для торговцев облигациями это была катастрофа{88}.

Но аргуменировали свою позицию бюрократы из министерства несколько иначе. Они утверждали, что это будет «вечеринка, на которую приглашенные не придут». Сразу же представлялось, что эта позиция противоречит общепринятому экономическому анализу: люди настолько заинтересованы в страховании от рисков, с которыми сталкиваются, что готовы платить страховщикам «премию», а инфляция в прошлом была очень серьезным риском. Почему же они «не придут на вечеринку», особенно если обеспечить хорошую разъяснительную работу по облигациям? Мы решили произвести тест рынка. Консультанты из Совета непосредственно вступили в контакт с крупнейшим пенсионным фондом, т.е. с теми, чьей прямой обязанностью было обеспечить защиту престарелых, и кто был в постоянном контакте со своей клиентской базой. Они воспринимали идею с огромным энтузиазмом.