Краткий курс по русской истории - Василий Ключевский

Новое образование центрального управления было делом царствования Александра I. На ходе этого дела заметно отразились некоторые черты личного характера Императора. Мечтательный от природы, исполненный высоких и неясных идеалов по воспитанию и возрасту, но осторожный и недоверчивый к людям по раннему житейскому опыту, он принес на престол больше благих желаний, чем практических средств для их осуществления. Из среды, окружавшей его до воцарения, екатерининской и павловской, он вынес тяжелое впечатление беспорядка и произвола и юношески горячее желание как можно скорее водворить порядок и законность в управлении, дать ему определенные, твердые формы. Но мало знакомый с прошедшим России и с ее настоящим положением, он не имел достаточно наблюдений и соображений, чтобы по ним составить целесообразный и удобоисполнимый план преобразовательных мер, требуемых этим положением, и не видно, чтобы он много думал о том, найдутся ли люди, способные понять и практически разобрать его стремления, еще недостаточно выяснившиеся ему самому. Для него пока ясно было лишь то, что xopoшиe законы и учреждения нужнее и надежнее хороших людей, которые всегда — только счастливая случайность, и как скоро явятся xopoшиe законы и учреждения, то и без особенных усилий правительства его органы будут действовать хорошо. И Александр I немедленно по воцарении приступил к приведению в порядок законов и учреждений. В 1801 г. гр. Завадовскому поручено управление Комиссией составления законов, которая, впрочем, не больше прежнего подвинула дело, не удавшееся во весь XVIII век, со времени учреждения комиссии 1700 г. для пересмотра Уложения 1649 г. Со смерти Петра I чувствовалась потребность в высшем учреждении для предварительного обсуждения новых законов и важнейших дел управления. Этой потребности пытались удовлетворить посредством Верховного Тайного Совета при Екатерине I и Петре II, Кабинета министров при Анне, частию Конфеpeнции при Елизавете. Екатерина II для обсуждения важнейших государственных вопросов созывала совет из доверенных лиц, не имевший ни определенного круга дел, ни установленного порядка их производства. В 1801 г. учрежден был постоянный Непременный Совет из 12 членов, но без разделения на департаменты. Коллегиальный строй, данный центральному управлению Петром Великим, постепенно расшатывался влиянием сильных лиц, какими были, например, при Екатерине II президент военной коллегии кн. Потемкин или генерал-прокурор кн. Вяземский, распоряжавшиеся коллегиями как своими послушными орудиями. Притом со введением губернских учреждений 1775 г. большинство петровских коллегий (юстиц-к., ревизион-к., штатс-контора и др.) было закрыто и дела их, судебные и финансовые, перешли из центра в губернские правления и палаты гражданского и уголовного суда и в казенную, т.е. были децентрализованы. Это делало центральное управление еще менее цельным и стройным. В видах централизации управления и более правильного распределения дел между отдельными центральными ведомствами, а также для установления более строгой ответственности центральных управлений коллегии постепенно были заменены с 1802 г. восемью министерствами: иностранных дел, военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. По каждому министерству направление дел и ответственность за ход их возлагались на одно лицо, министра, а не на коллегию. Деятельность министров подчинена была надзору Сената, которому они представляли ежегодные отчеты о своем управлении. Дела, касавшиеся нескольких ведомств и требовавшие общих соображений, решались Комитетом министров (упразднен 24 апр. 1906 г.; дела его распределены между департаментами Гос. Совета и Советом Министров). Так над коллегиальными губернскими учреждениями Екатерины II стали центральные ведомства с единоличной властью министров. Эти реформы первых лет царствования вводились спешно, без точных положений, недостаточно соображались одна с другой и с общим строем управления, рассчитаны были больше на то, чтобы все было, как у других, у просвещенных народов, чем на то, что было нужно и возможно, по ходу туземных дел и по туземному уровню развития.

Для исправления и довершения первых преобразовательных опытов Император встретил в лице Сперанского организатора, каких немного появлялось в нашей истории. В его уме, быстром и гибком, привыкшем к работе над отвлеченными предметами, сложные государственные вопросы разрешались легко даже при скудных данных для их решения, запутанные отношения как-то сами собой складывались в стройный план, в целую систему. С Тильзитского мира (1807 г.) Сперанский становится ближайшим сотрудником Императора по внутреннему управлению. Он умел угадывать и развивать преобразовательные помыслы Императора, облекая их в стройные и отчетливые проекты. К концу 1809 г. по указаниям Императора составлен был обширный план общего и коренного преобразования, обнимавший все части государственного порядка сверху донизу. Но, одобрив проект, Александр не решился осуществить его в полном составе ввиду затруднений, какие этот проект должен был встретить при исполнении по своей широте и по новизне своих начал. Осуществлены были только немногие его части, относящиеся к центральному управлению, которое тогда получило устройство, с некоторыми изменениями, действующее доселе.

В первый день 1810 г. открыт был самим Императором преобразованный Государственный Совет. Значение его в системе государственных установлений выражено манифестом 1 января 1810 г. в трех основных началах его устройства: 1) Совет рассматривает проекты законов, уставов и учреждений по всем частям управления, 2) один он их рассматривает, и 3) никакой закон, устав или учреждение не исходит из Совета и не может иметь действия без утверждения верховной власти. Таким образом устанавливался порядок законодательства. К делам собственно законодательным присоединялись и другие, с ними соприкасающиеся: общие внутренние меры в чрезвычайных случаях, объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, «когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению», ежегодные сметы государственных доходов и расходов, назначение новых расходов в течение года, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями. Совет составлялся из членов по назначению государя и из членов по званию, министров, и был разделен на четыре департамента: законов, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии, с особыми председателями в каждом департаменте. В общем собрании, где председательствует сам государь или один из членов, ежегодно им для того назначаемый, решались дела, предварительно рассмотренные в подлежащем департаменте или прямо в него внесенные. Для ведения дел Совета при нем учреждена государственная канцелярия с особыми отделениями для каждого департамента. Во главе каждого отделения поставлен статс-секретарь, докладывающий дела в своем департаменте, а всей канцелярией Совета руководит государственный секретарь, докладывающий дела в общем собрании и представляющий журналы Совета на высочайшее усмотрение. Государственным секретарем был назначен, разумеется, Сперанский, организатор учреждения, что по новости дела давало ему значение руководителя Совета и как бы первенствующего министра.

Вслед за Государственным советом преобразованы были по плану Сперанского министерства, учрежденные в 1803 г. Это преобразование совершено манифестом 25 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и Общим учреждением министерств, изданным 25 июня 1811 г. По новому распорядку упразднено одно из прежних 8 министерств — коммерции, дела которого распределялись между министерствами финансов и внутренних дел; зато из ведомства последнего выделены были дела о внутренней безопасности, для которых образовано особое министерство полиции. Кроме того, образовано несколько особых центральных ведомств под названием главных управлений с значением отдельных министерств (главные управления ревизии государственных счетов, или государственный контроль, духовных дел иностранных исповеданий и путей сообщения). В Общем учреждении определены состав и порядок управления министров, границы власти министров, их ответственность и другие подробности министерского управления. Положение 1822 г. в своих основаниях и даже во многих подробностях действует доныне с некоторыми изменениями, вызванными дальнейшим развитием центрального управления.[3]

Сперанский составил и проект преобразования Сената, согласованный с новым устройством министерств и Государственного Совета и основанный на строгом разделении дел административных и судебных, которые соединялись в ведомстве этого учреждения. Но этот проект не был приведен в исполнение, и Сенат сохранил прежнее смешанное ведомство, оставшись высшей судебной инстанцией по делам гражданским и уголовным, судом ревизионным и кассационным, а вместе и высшим административным учреждением, которое распоряжается обнародованием законов и наблюдает за их исполнением подчиненными ему местами, разрешая их недоразумения по управлению и приложению законов.