Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения - Кузьма Кичик

По мнению О.А. Беляевой, из Закона № 94-ФЗ следует исключить понятие «иной гражданско-правовой договор», поскольку сущностных различий между контрактом и договором нет[671]. Указанное предложение представляется спорным, поскольку «иные гражданско-правовые договоры» заключаются, как правило, на небольшие суммы и весьма часто, чем объясняется многообразие форм таких договоров. В связи же с планируемым в соответствии с концепцией проекта закона «О федеральной контрактной системе» созданием библиотеки типовых контрактов весьма сложно представить себе разработку и обязательное использование унифицированных форм контрактов при так называемых «микрозакупках» (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ). В настоящее время при закупках на сумму до 100 тыс. руб. активно применяются «иные гражданско-правовые договоры» в свободной форме. Введение же обязательных типовых форм контрактов (договоров) в подобных случаях может навредить нормальному развитию хозяйственных отношений, поскольку усложнит процесс заключения этих контрактов (договоров).

Отметим, что относительно недавно в Законе № 94-ФЗ появился термин «гражданско-правовой договор бюджетного учреждения», под которым понимается «договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения» (ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ). Введение института «гражданско-правовых договоров бюджетного учреждения» обусловлено проводимой параллельно с законодательством о публичных закупках реформой государственных и муниципальных учреждений. Согласно новой редакции Закона № 94-ФЗ[672] все бюджетные учреждения стали «иными заказчиками» и получили право заключать указанные договоры.

Эти договоры могут не содержать нормы, обязательные для государственных (муниципальных) контрактов (например, о невозможности их расторжения в одностороннем порядке по инициативе заказчика). В Законе № 94-ФЗ не встречаются положения, из которых бы следовало, что нормы о государственных (муниципальных) контрактах распространяют свое действие также на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Например, согласно ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, «расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством». Таким образом, указанная норма не распространяет свое действие на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений».

Отсюда следует, что бюджетные учреждения получили самостоятельность в формировании своих собственных форм «гражданско-правовых договоров» (имеются лишь некоторые ограничения этой свободы, например, в отношении сроков действия договоров, ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ).

Указанное решение законодателя представляется спорным. Государственные и муниципальные заказчики по Закону № 94-ФЗ заключают контракты, которые должны содержать обязательные положения (ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ), а также вправе заключать «иные гражданско-правовые договоры» (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ), в формировании условий которых контрагенты свободны. Появление же «гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений» – своего рода «промежуточного звена» между контрактами и «иными» договорами – усложняет закупочную систему. Бюджетные учреждения (по терминологии Закона № 94-ФЗ – «иные заказчики») составляют важную часть заказчиков товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, в связи с чем представляется необоснованным наделять указанных субъектов «дополнительной» свободой в определении структуры и содержания заключаемых ими в соответствии с законодательством о закупках договоров. Институт «гражданско-правового договора бюджетного учреждения», по нашему мнению, противоречит идее разработки и ведения библиотеки типовых контрактов, предусмотренной концепцией проекта закона «О федеральной контрактной системе».

Отметим, что в хозяйственной практике за рубежом получили распространение так называемые «рамочные договоры»[673]. Процедура заключения рамочных государственных (муниципальных) контрактов предусмотрена концепцией проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе»[674]. Предложения по использованию «рамочных контрактов» в закупочной системе России встречаются в литературе.[675]

«Рамочные договоры» следует отличать от примерных, типовых и стандартных форм договоров.[676]

В рамках рассматриваемой темы представляется необходимым обратиться к проблемам формирования условий государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров.

Традиционно в юридической науке выделяют три основные группы условий договора (контракта): существенные, обычные и случайные. Эта классификация восходит еще к римскому праву[677]. Случайные условия на практике именуются также дополнительными, а существенные и обычные – основными договорными условиями.[678]

Об условиях договоров в свое время писали И.Б. Новицкий и Л.А. Лунц: «В содержании договора вообще можно различать составные части троякого рода: 1) такие, наличие которых является для данного рода договоров необходимым в том смысле, что при отсутствии соглашения сторон в отношении этих пунктов договора договор не может считаться состоявшимся (существенные или необходимые части); 2) такие части, которые обыкновенно встречаются в определенных договорах, вследствие чего эти пункты предусматриваются диспозитивными нормами, обычные части договора (следовательно, если даже стороны совсем не предусмотрели подобного рода вопроса, предполагается, что они имели обычный способ его разрешения, который выражен в диспозитивной норме). Если стороны желают придать своему договору в этой части иное содержание, им предоставляется включить в договор соответствующее указание, и тогда диспозитивная норма не получит применения; 3) случайные пункты, т. е. такие, которые не являются ни необходимыми, ни обычными частями договора и входят в его содержание лишь тогда, когда того пожелают стороны (например, условия в техническом смысле слова)».[679]

По мнению Л.И. Шевченко, выделение случайных условий представляется надуманным, поскольку фактически они ничем не отличаются от субъективно-существенных условий, включаемых в договор по заявлению одной из сторон[680]. М.И. Брагинский и В.В. Витрянский вовсе приходят к выводу о том, что никаких других условий, кроме существенных, в договоре не может быть.[681]

Отметим, что в литературе встречаются и иные классификации условий договоров (контрактов): договорные и недоговорные[682]; четко выраженные и подразумеваемые[683], отдельно выделяют базисные условия (определяющие способ доставки товара от продавца (поставщика) к покупателю)[684] и др.

В соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

В соответствии с ГК РФ и Законом № 94-ФЗ к существенным условиям государственных (муниципальных) контрактов относятся: предмет контракта (п. 1 ст. 432 ГК РФ); срок исполнения обязательств по контракту (п. 4 ч. 4 ст. 22, п. 7 ч. 4 ст. 41.6 Закона № 94-ФЗ); порядок осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте (ч. 12 ст. 9 Закона № 94-ФЗ); ответственность поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом (ч. 10 ст. 9 Закона № 94-ФЗ); цена контракта (ч. 4.1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ).[685]

В литературе к существенным условиям государственных и муниципальных контрактов относят также «место поставки товара, выполнения работы, оказания услуги», «перечень документов, подтверждающих соответствие товара, работ, услуг требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ»[686] и др.

Представляется необходимым подробно остановиться на таком существенном условии государственного (муниципального) контракта, как цена, поскольку цена является важнейшим инструментом борьбы потенциальных поставщиков за заказ на стадии его размещения, а также фактором, позволяющим выявлять причины нарушений закупочного законодательства на стадии исполнения заказа. Более того, с ценой контракта связана проблема количественной оценки эффективности любой закупочной системы.