Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография - Дарья Мошкова

Также О.М. Олейник, используя это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

«– открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;

– подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

– контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта;

– наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»38.

Следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер39.

Следует констатировать, что в отечественной правовой доктрине мы реже используем термин «юридическое лицо публичного права», однако специалисты за рубежом применяют его гораздо чаще, особенно в административном праве. Так, по утверждению Ф. Тернье в понятие «публичные лица» следует включать «юридические лица публичного права», мотивируя это тем, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права, а также не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации40.

Некоторые авторы предлагают рассматривать данную категорию следующим образом: «Юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее назначение, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия41.

Рассмотрев предлагаемые в доктрине виды публичных субъектов права, можно перейти к вопросу о финансово-правовом статусе образовательных и научных учреждений.

Само по себе образование представляет собой процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования – знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру.

Так, общепризнанная роль образования в экономическом и социальном развитии предопределяет сферу этой деятельности и необходимость конституционного закрепления права на образование, провозглашенного в ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Следует констатировать, что в начале 90-х гг. XX-столетия социальная сфера в нашем государстве пережила сложные времена, связанные с недостаточным финансированием учреждений. Проводимые социально-экономические реформы в конце XX в. в России активизировали законодательные процессы в разных сферах общественной жизни, в том числе, социальной и, в частности, образовательной сфере.

На сегодняшний день, всю сферу образовательной деятельности можно охарактеризовать как комплексную отрасль законодательства, поскольку правовое регулирование статуса учреждений в сфере образования осуществляется нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, административного, финансового и иных.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования считается Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ42 и Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 6143, Федеральная целевая программа развития образования на 2016–2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.12.2014 № 2765-р44.

Право на образование закреплено также в важнейших международно-правовых актах. В ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Вопросы образования до недавнего времени регулировались положениями следующих нормативных актов: Законом РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-I45 и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ46.

Основным актом, регулирующим отношения в области образования в настоящее время, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (далее – Закон об образовании)47.

Тенденцией последних лет стало усиление позиций вузов как основных поставщиков научной продукции. Согласно Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15.02.2006 г. № 1) указывается на необходимость активного привлечения педагогических работников вузов, имеющих ученую степень, к научной работе.

Представляется, что в настоящее время важнейшей задачей правового регулирования является стимулирование деятельности по развитию образования и содействия научным разработкам.

Однако, возвращаясь к вопросу о статусе учреждений, отметим, что по мнению М.Ю. Тихомирова, выделение учреждений из ряда других юридических лиц возможно «только при одновременном наличии у организации двух характеризующих ее признаков: отсутствие цели извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности; а также отсутствие права распределять полученную от предпринимательской деятельности прибыль между участниками»48.

Некоммерческую организацию отличает сознательно сконструированная система внутриорганизационных отношений и комплекс организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу.

Недостаточность бюджетного финансирования в таких сферах, как культура, образование и здравоохранение в значительной мере компенсирована доходами, получаемыми этими учреждениями от предпринимательской деятельности. Согласно п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях предусматривает, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она была создана.

Зарубежный опыт демонстрирует, что запрет на распределение полученной прибыли между участниками юридического лица является одним из действенных способов отсечения некоммерческих организаций от бизнес-сообщества49.

Так, если по общему правилу, учреждению запрещено отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, то специальное законодательство делает определенные исключения из этого правила, касающиеся, например, права образовательных организаций высшего образования вносить денежные средства, оборудование и иное имущество, находящееся в их оперативном управлении в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и складочные капиталы хозяйственных партнерств в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 103 Закона об образовании). Здесь хоть и идет речь о целевом использовании имущества, но, тем не менее, законодатель предоставляет организации определенное право распоряжения им.

Отметим, что реформы затронули бюджетную сферу, как только произошел переход России на рыночную экономику, что находило соответствующее отражение в провозглашаемых Президентом РФ посланиях и принимаемом законодательстве. Г.Б. Поляк обращал внимание на то, что «действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами»50.