Политические сочинения - Андрей Медушевский

Интегрирующий социологический подход к проблеме разделения властей находим и у других исследователей. Так, итальянский теоретик конституционного права В. Орландо, вслед за германскими и французскими мыслителями рассматривавший государство как юридическое отношение, подходит к объяснению данного феномена с юридической, социологической и исторической точек зрения[242]. В истории политической мысли он выделяет три основные концепции природы государства: договорную теорию (Руссо и Монтескье), социологическую теорию (Спенсер и Конт), историческую школу (Савиньи и Пухты). Тот факт, что государство является юридическим институтом, может рассматриваться как субъект права и юридическое лицо, не только не исключает, но даже предполагает возможность осмысления его в социологических терминах: сердцевину составляет социальное отношение, определяющее интеграцию разнообразных проявлений социальной жизни, коллективной и индивидуальной, с присущими им тенденциями в высшее мощное единство – особый социальный орган, функция которого – управление. Переходя таким образом (вместе с юриспруденцией своего времени) от традиционного рассмотрения государства в формальном смысле (как юридического отношения, выражаемого понятием «суверенитет») к его рассмотрению в материальном смысле (как социального отношения, выражаемого иерархией господства и подчинения), Орландо дает характеристику исторического развития государства, его функций и социальных институтов. С этим связан подход к интерпретации разделения властей. В процессе своего исторического развития – комментирует он органическую теорию – государство с начала своего существования проводит определение и последующую дифференциацию своих разнообразных функций и соответственно органов власти. Разделение властей, следовательно, имплицитно заложено в самой природе государства, а не является исключительно результатом сознательного выбора современных свободных, прежде всего парламентских, режимов. Напротив, дифференциацию функций и органов управления можно наблюдать в любую эпоху всех исторических типов государства[243]. На этой основе Орландо фактически выступает с критикой всей политической традиции, пытавшейся, начиная с Аристотеля, выдвинуть какие-либо рациональные аргументы в поддержку разделения властей. Сам факт разнообразия мнений, полагает он, свидетельствует об ошибочности данного подхода. Так, Монтескье считал необходимым существование трех властей – законодательной, исполнительной и судебной, Локк свел их число к двум, а со временем возобладала тенденция к увеличению числа властей, и к вышеназванным стали добавлять новые – конституционную, правительственную, умеряющую, электоральную, муниципальную, общественного мнения, военную и утверждающую[244]. Ошибочность этих теорий заключается, по мнению Орландо, в ряде исходных допущений: 1) возможно отождествление всего общества с его электоратом, а последнего – с представительными институтами; 2) отождествление власти с органом, который ее осуществляет, или даже с элементами иерархии подобных органов. Все это мешает видеть в государстве единое юридическое и социально-политическое образование[245]. Концепция Орландо сохраняет свое значение в современной итальянской, испанской и латиноамериканской юридической литературе, где подчеркнутое внимание уделяется проблемам политической демократии и гарантиям эффективности ее функционирования в нестабильных парламентских режимах[246].

Другой известный представитель итальянской школы политической мысли Г. Моска критиковал принцип разделения властей с позиций учения о правящем классе. Как и Орландо, он выступал против буквального толкования теории Монтескье и обвинял эпигонов в догматизации самого принципа разделения властей[247]. Общая тенденция административной эволюции усматривалась им в переплетении властей – основе генерации и постоянного воспроизведения правящей элиты (как в конституционной монархии, так и в республике). Значительно более важным он считал не формально-юридическое разделение властей, а анализ механизма соединения в руках представителей одного слоя политической власти и собственности. В этом справедливо усматривалась основная причина возникновения класса, заинтересованного в ликвидации режима парламентской демократии.

Наибольшей остроты критика теории разделения властей достигла в политических теориях послевоенной Германии в период Веймарской республики, особенно к концу ее существования. Еще М. Вебер, отстаивая плебисцитарную демократию как лучшую форму правления для Германии, считал необходимым установить сильную президентскую власть, способную вывести страну из кризиса[248]. Смысл такого подхода состоял в стремлении преодолеть буквальное толкование принципа разделения властей (непосредственная реализация которого может вызвать дестабилизацию системы), избавить главу государства от парламентского контроля. Возможный (и реально имевший место) конфликт законодательной и исполнительной властей однозначно разрешался им в пользу последней. Вебер считал необходимым превратить президента в независимую силу, дать ему возможность в конфликтных ситуациях апеллировать непосредственно к народу через голову парламента и высшей администрации. Фактически речь шла о воспроизводстве традиционного для германской юриспруденции монархического принципа в новых условиях. Вот основные доводы в защиту такой позиции: всенародно избранный президент может выступать гарантом стабильности государства в случае конфликта законодательной и исполнительной властей (парламента и правительства), становясь верховным арбитром в их споре; будут ограничены влияние партий на политический процесс и их роль при выборе министров; наконец, сильный президент будет символизировать единство нации и государства. Практически политическая деятельность Вебера по поиску соответствующей кандидатуры на пост президента еще нагляднее раскрывает общую авторитарную направленность его взглядов.

Эта теория была доведена до логического конца другим мыслителем – К. Шмиттом, давшим наиболее развернутую критику демократии, парламентаризма и разделения властей в XX в.[249] Являясь убежденным сторонником усиления президентской власти, Шмитт доказывал правомерность данной тенденции в рамках существующей конституционной системы. Ее сущность – принцип разделения властей, представляющий собой механизм ограничения государственных функций в их компетенциях с целью предотвратить концентрацию всей полноты власти в одном центре. Однако, по его мнению, такой принцип не работает в новых условиях.

Концепция разделения властей была сформулирована просветителями и развита либеральными мыслителями (Ж. Кондорсе, П.П. Мерсье де ля Ривьер, И. Бентам и Дж. С. Милль) как антитеза правительственному макиавеллизму абсолютистской эпохи. И если в период своего возникновения она еще имела какой-то реальный смысл, то в Новейшее время, по мнению критиков, утратила его полностью. Система разделения властей не может быть реализована, поскольку противоречит целям рационализации и профессионализации управления, концентрации ответственности. Масштабы экономических сдвигов и усложнение характера управления делают невозможным принятие решений в парламенте с его традиционной практикой ораторских речей в защиту определенной политики или против нее. Реальность парламентской жизни в новых условиях управления отличается от сложившегося идеального образа: принятие решений осуществляется не общественностью в виде парламентского пленума, а в узких комиссиях, партийных комитетах или советах крупных промышленных концернов. Это приводит к превращению парламентаризма в фасад, за которым скрываются истинные обитатели власти, принимающие решения без какого-либо общественного контроля. Традиционная схема соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей является политической фикцией[250]. Реальное изменение положения возможно лишь при отказе от такой концепции организации власти, ее концентрации в руках президента, наделяемого чрезвычайными полномочиями.

Можно констатировать значительное сходство этих воззрений с теми, которые выразил еще Т. Гоббс в период английской революции: «Мнение, согласно которому верховную власть можно разделить, неблагонадежно»[251]. К. Шмитт не скрывал своего сочувствия такой позиции. Эти наблюдения во многом соответствовали реальной практике европейских государств послевоенного периода. Даже в самом демократическом из них, Великобритании, Г. Ласки констатировал резкое усиление в начале XX в. влияния кабинета министров за счет других ветвей власти, назвав его наиболее характерной чертой развития конституционной системы. Процесс концентрации власти в руках правительства необычайно усилился в результате двух мировых войн, поставивших страну на грань выживания и потребовавших максимальной централизации управления для достижения победы. Расширение соперничества основных политических партий (лейбористов и тори), с одной стороны, увеличение круга проблем и их сложности – с другой, сделали законодательное регулирование исполнительной власти менее эффективным. Это нашло внешнее выражение в относительном ослаблении власти парламента и значительном росте реальной власти кабинета, особенно премьер-министра, полномочия которого (с известным преувеличением) Ласки определяет как «почти диктаторские»[252]. Механизм принятия важнейших решений также претерпел существенные изменения: многие из них (в частности, по вопросам войны и мира) принимались без парламентского обсуждения, узким кругом лиц при сильном давлении главы правительства (Чемберлена, Черчилля и др.).