От племени к империи. Возникновение русского государства и права - Павел Владимирович Крашенинников

2

Реформы Петра

Достаточно молодой и по опыту, и по возрасту царь делает два кардинальных внешнеполитических вывода.

Первый. Голос России будет услышан в европейском хоре, только если это будет голос сильной армии. Ее создание означает кадровое наполнение, обучение современным методам ведения войны, оснащение современным вооружением и продовольствием, строительство мощного флота и т. д. и т. п. Осуществить весь этот комплекс мероприятий может только, как тогда говорили, регулярное государство.

Второй. Основным направлением территориальной экспансии должен быть не юг, а запад. Именно там находятся все сокровища современной цивилизации, а не у «диких турок» и еще более «диких татар». Тем более что наблюдавшаяся русским царем неразбериха среди европейских государств в связи с «гишпанским наследством», способствовала этому плану.

Государственным строительством Петр I занимался практически до конца своей жизни. Первой под раздачу попала плохо управляемая Боярская дума.

В 1699 году ее преобразовали в Консилию министров Ближней канцелярии. Это был высший орган центральной администрации. Ей были подчинены все прочие учреждения – приказы и канцелярии. Состав Консилии не был строго установлен и определялся от случая к случаю. К тому же у нее не было председателя.

Петр был знаком с Лейбницем, возможно, с Локком; наконец, он испытывал пристальный интерес к работам юристов и теоретиков государства Г. Гроция, С. Пуфендорфа. Книга Самуэля фон Пуфендорфа «О должности человека и гражданина» была при Петре переведена на русский язык и очень высоко им ценилась. Петр I понимал необходимость закрепления реформ в экономике и государстве и потому предпринял несколько попыток создать свод или уложение законов: первоначально создал Комиссию по подготовке нового уложения в 1700 году, затем в 1714 году. Дело двигалось плохо. Петр был недоволен. В итоге уже в 1720 году Петр I решил перевести и применить к русской жизни шведское законодательство, «сличить шведские и русские законы и выбрать, что лучше. Для поместных дел предложены права эстляндские и лифляндские, „ибо оныя сходнее и почитай одним манером владение имеют, как у нас“… Надеясь не без основания на способность русского общества усвоить западную культуру и приспособиться к западному праву, Петр, однако, ничего не сделал, чтобы облегчить переход от московских порядков к европейским. Сделанные в грубой форме, неумелой рукой, обнаруживающие нередко неудачный выбор, изложенные на непонятном для русских языке, заимствования не могли пустить глубоко корни в русском быту. Отсюда нередкое разочарование в них самого Петра, возвращение к старому московскому праву»179, – писал в конце XIX века профессор Шершеневич.

В 1708 году была проведена территориально-управленческая реформа, в ходе которой страна была поделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Сибирскую и Азовскую. Позднее, в 1713–1714 годах, к ним добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская губернии. Во главе губерний встали генерал-губернаторы, которые обладали всеми полномочиями в управлении военными и гражданскими сферами деятельности.

Губернии изначально делились на уезды. В 1719 году были учреждены провинции как промежуточные звенья между губерниями и уездами. На уровне города были созданы магистраты, ставшие вовсе не органом на службе города, а институтом, его контролирующим. В мае 1703 года царь основал Санкт-Петербург и уже в 1714 году перенес туда столицу.

Губернии не были подчинены приказам, так что Консилия ввиду отсутствия достаточной определенности в регламентации ее деятельности фактически была изолирована от управления регионами.

В начале 1711 года Петр утвердил новый высший орган управления – Правительствующий Сенат180, который просуществовал с разными полномочиями до 1917 года. Петр повелевал всем слушаться Сената как его самого181. Первоначально он состоял из девяти человек, назначаемых царем по принципу личной лояльности независимо от их происхождения. Считалось, что Сенат будет работать по поручениям Петра во время его отсутствия, однако его оперативная и вполне успешная работа превратила временный орган в постоянно действующий. С переводом работы Сената с временной на постоянную Боярская дума – аристократический орган, основанный на принципе местничества, – окончательно исчезла. Сенат стал высшим судебным и управленческим органом России.

Принципы формирования и деятельности Сената: выслуга лет, назначение на должность, специализация, следование инструкциям и регламентам. Сенат был наделен широкими полномочиями: занимался вопросами комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Высшим органом было присутствие, т. е. общее собрание сенаторов. На нем обсуждались и решались голосованием основные вопросы, подведомственные Сенату.

Пунктом первым указа от декабря 1718 года «О должности Сената» состав Сената был существенно изменен. Теперь он стал состоять из президентов коллегий, пришедших на место приказов.

Всего было учреждено 12 коллегий: Военная, Адмиралтейская, Иностранная, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Главный Магистрат, Камер-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Вотчинная коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия182. Структура и функции коллегий вплоть до организации делопроизводства, процедуры заседаний были подробно разработаны в Генеральном регламенте183 и регламентах отдельных коллегий. Так была осуществлена реформа отраслевого управления.

Чуть позже, 27 апреля 1722 года, был принят новый указ «О должности Сената»184, в котором президенты коллегий выводились из его состава, поскольку «не могли сами себя судить». Сенат должен был получать из местного и центрального аппаратов спорные дела, требующие согласования между ведомствами, и дела, не имевшие для своего решения законодательного обеспечения. И только если Сенат не мог решить дело, оно поступало государю – высшему законодателю, главному судье, верховному правителю.

Четвертый пункт указа «Об учреждении Правительствующего Сената» гласил: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят». Генерал-прокурор был вершиной пирамиды прокуратуры. Ему подчинялись прокуроры во всех коллегиях и судебных органах. Первым генерал-прокурором был Павел Иванович Ягужинский, который занимал этот пост с 1722 по 1736 год.

Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая и Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру. Представляя сенаторам генерал-прокурора, Петр сказал: «Вот око мое, коим я буду все