Российский либерализм: Идеи и люди. В 2-х томах. Том 1: XVIII–XIX века - Коллектив авторов
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Именно такой алгоритм был предложен В.П. Кочубеем в качестве варианта освобождения крестьян, прикрепленных к заводам и фабрикам. Летом 1805 года он представил на обсуждение в Департамент государственной экономии проект перевода фабричных и заводских крестьян в новое состояние «свободных мастеровых». Предложенный им механизм был достаточно прост: все приобретенные для работы на заводах и фабриках крестьяне по истечении 18 лет с момента их появления на производстве становились свободными. Аргументируя необходимость освобождения работников, Кочубей подчеркивал, что данная мера повысит их мотивацию к улучшению качества выпускаемой продукции, а также будет способствовать развитию отечественной промышленности за счет появления в России рынка вольнонаемной рабочей силы. Однако все эти аргументы получили неоднозначную оценку на заседании Департамента государственной экономии 31 июля 1805 года. Большинство участников обсуждения согласились с предложением Кочубея, но при этом были высказаны опасения, что в случае реализации проекта возникнет потенциальная опасность резкого ухудшения положения крестьян и их дальнейшей пауперизации, так как фабриканты будут заинтересованы в усилении эксплуатации рабочих до их освобождения. В данном контексте показательно особое мнение по этому делу министра коммерции Н.П. Румянцева: он убедительно доказывал, что в условиях, когда будет обозначен точный срок пребывания крестьянина на фабрике или заводе, у владельца предприятия появится дополнительный экономический стимул получить до истечения указанного в законе времени максимально возможную прибыль от безвозмездного труда подневольных крестьян. Очевидно, что подобного рода опасения были вполне оправданны и основывались на представлениях об утилитарном характере мышления фабрикантов. Все это, в совокупности с нерешительностью императора, создало положение, при котором либерально настроенная часть российского общества утверждала, что отмена крепостного права необходима, но эффективный механизм разработки проекта реформы, учитывавшей интересы и крестьянства, и помещиков, так и не был создан.
Проблема низкой эффективности системы выработки и принятия решений была актуальна не только в контексте крепостного вопроса. Несогласованность действий различных государственных структур, дублирование сфер деятельности и документооборота – все это обусловило поиск современниками более эффективной модели управления. Уже через несколько лет после проведения министерской реформы В.П. Кочубей в записке «Об учреждении министерств», представленной императору Александру I 28 марта 1806 года, писал о том, что внешне стройная министерская система управления требует серьезной доработки.
Новая система управления, по его мнению, была более зависима от личных качеств министров, их способностей и субъективного отношения к исполнению своих обязанностей. Для снижения такой зависимости В.П. Кочубей предлагал законодательно закрепить принцип личной ответственности министров за положение дел в подвластной им отрасли. Данный принцип означал, что министры сохраняли бы возможность проявить необходимую в процессе реформирования инициативу и в равной степени имели право прямого обращения к императору. С другой стороны, в целях предупреждения злоупотреблений властью Кочубей считал нужным «принять за правило», что все министры, вне зависимости от степени личного благорасположения к ним государя, должны были бы в случае, если они не справлялись со своими служебными обязанностями, незамедлительно отстраняться от занимаемых ими должностей.
По мнению В.П. Кочубея, серьезным недостатком проведенной реформы системы управления было не только отсутствие личной ответственности министров за положение дел в подвластной им отрасли, но и несогласованность действий правительства, результатом которой были низкая скорость реализации принятых решений и слабый контроль за их исполнением. Анализируя деятельность правительства за 1802–1806 годы, он призывал императора более четко определить границы компетенции и порядок взаимоотношений различных министров как между «собою, чтоб каждый знал точные пределы своей власти», так и с Комитетом министров, Государственным советом и Сенатом.
В развернутом виде предложения В.П. Кочубея по совершенствованию системы управления были изложены в записке «О положении Империи и мерах к прекращению беспорядков и введению лучшего устройства в разных отраслях, правительство составляющих» (1814). В этом документе он признавал необходимость заимствования отдельных элементов системы управления в развитых странах Европы. Для приведения отечественной системы управления в соответствие с европейскими аналогами в первую очередь нужно было реализовать принцип разделения властей на «законодательство, управление и судоведение». Целесообразность данной меры подтверждалась историческим опытом стран с разными культурными традициями. По словам Кочубея, с небольшими вариациями принцип разделения властей действовал во Франции, Англии и даже в Турции, что подтверждало его применимость, «какова бы ни была форма правительства».
Отсутствие в России разделения властей усиливало тенденцию к чрезмерной бюрократизации всего государственного аппарата и осложняло взаимодействие между Государственным советом, Комитетом министров и Сенатом, деятельность которых имела множество точек пересечения. Предельно четкое разграничение функций различных государственных органов способствовало бы повышению оперативности их работы, а главное, по словам В.П. Кочубея, могло бы в условиях, когда «Государь есть глава всех трех частей правительства», оградить его «от обмана и верных ошибок».
Обладая многолетним опытом работы в Министерстве внутренних дел и Комитете министров, а также участвуя в заседаниях Государственного совета и Сената, В.П. Кочубей настаивал на том, чтобы предельно четко определить сферу деятельности каждого из этих органов власти. В записке на имя императора он предлагал провести реформу системы государственного управления на следующих основаниях: 1) «…сохранить Государственный совет, предоставя ему исключительно дела законодательные, коих то: новые законы, учреждение толкования законов, определение росписи доходов и расходов государственных»; 2) Сенат становится исключительно высшей судебной инстанцией, без каких-либо дополнительных административных полномочий; 3) высший административный орган исполнительной ветви власти – Совет министров, его основная задача – координация действий всех министерств, подготовка предложений по усовершенствованию российского законодательства императору и Государственному совету.
В целом положительно оценивая работу министерств после повышения в 1810–1811 годах личной ответственности министров, В.П. Кочубей писал о появлении новой негативной тенденции: усложнение порядка делопроизводства привело к излишней бюрократизации исполнительной ветви власти. Для предотвращения этого положения он предлагал упразднить или объединить близкие по своим функциям министерства. Целесообразным представлялось, например, слияние Министерства полиции и Министерства внутренних дел, Министерства народного просвещения и Министерства духовных дел, Министерства финансов и Государственного казначейства. Кроме этого, снижение темпов бюрократизации системы государственного управления, видимым проявлением которой стало повсеместное распространение «ненужной и многочисленной переписки», могло быть достигнуто за счет унификации и упрощения официального
