Ревущие девяностые. Семена развала - Джозеф Стиглиц

Даже когда президент подписал 8 февраля 1996 г. новый закон о телекоммуникациях, заменивший старый закон, действовавший на протяжении 62 лет, мы знали, что дорога вперед будет ухабистой, но мало кто из нас представлял себе достаточно отчетливо, насколько много на ней будет рытвин. Мы в администрации Клинтона были просто счастливы, что получился хоть какой-то закон, причем воплощавший многое, если не все из того, за что мы боролись. Мы работали над этим законопроектом два с половиной года. Аль Гор возглавлял рабочую группу, которая собиралась еженедельно за завтраком в Западном крыле Белого дома, куда втиснулся аппарат вице-президента. Я был приглашен в эту группу в качестве представителя Совета экономических консультантов с самым большим опытом в области регулирования. Боумен Каттер (Bowman Cutter), заместитель главы Национального экономического совета, служивший при Клинтоне в качестве заместителя помощника президента по экономической политике, тоже участвовал в рабочей группе; ранее при президенте Картере он был прикомандированным директором в Административно-бюджетном управлении, которое занимается федеральным бюджетом. Каттер обладал огромным опытом в отношении связей с деловыми кругами, имевшими отношение к телекоммуникационному и информационному сектору. В числе других в группу входила Энн Бингамен (Ann Bingamen), помощник генерального прокурора по антитрестовским проблемам; Грегг Саймон (Gregg Simon), эксперт в области телекоммуникации в аппарате вице-президента; Рид Хандт, вскоре утвержденный в должности главы Федеральной комиссии по связи и некоторое число экспертов из Министерства торговли, Бюро Белого дома по науке и технологиям, а также Административно-бюджетного управления.

Телекоммуникации были областью особого внимания вице-президента, когда он был конгрессменом, и хотя в избирательной кампании 2000 года он подвергся насмешкам за то, что объявил себя отцом Интернета, нет никаких сомнений в том, что он играл центральную роль в содействовавших мероприятиях Конгресса, приведших к его созданию. Задолго до того, как это стало модным, Гор начал говорить о необходимости создания информационной супермагистрали (information super highway). Он как-то интуитивно улавливал роль, которую этот сектор призван сыграть в экономике.

Для всех нас необходимость пересмотра законодательства была неоспоримой. Но вопрос, в каком именно направлении это нужно делать, был отнюдь не ясен. Перед администрацией Клинтона стояла обескураживающая задача попытаться предвосхитить эволюцию большого набора быстро изменяющихся и взаимосвязанных технологий так, чтобы выкристаллизовать именно ту структуру регулирования, которая наилучшим образом служила бы интересам отрасли и общества.

Неформальный характер наших совещаний, теснота помещения ясно показывали, что это не просто формальные заседания, штампующие решения, ранее уже принятые в результате сговора. Эти «политические воды» не обещали легкого мореплавания — от того, как будет подготовлено дерегулирование, зависели будущие состояния, составленные и потерянные, и участники рынка знали это. Представители регулируемых отраслей привыкли посещать Вашингтон; возможность дерегулирования просто обеспечила им более широкий фронт борьбы.

Дерегулирование иногда представляют как конец политики, но оно на самом деле обычно только меняло характер политического диалога, в котором решалось будущее и то, интересы каких групп получат приоритетное внимание. Но что бы ни говорили о дерегулировании, сам его процесс был среди наиболее политизированных и менее всего руководствовался принципами, что неудивительно с учетом тех денег, которые стояли на кону.

Стоимость только одной части этого процесса, дерегулирование кабелей, оценивалось от 3 до 5 млрд долларов в год. Что бы ни говорили кабельные компании публично, они не верили, что конкуренция будет достаточно сильна для того, чтобы оказать давление в сторону снижения цен, в результате дерегулирования цены и прибыли должны были пойти на повышение. Выигрыш компаний от повышения цен, несомненно, должен был быть получен за счет потребителя и экономики в более широком смысле. Моя экспертиза исходила не из политики, движущей силой которой были деньги, а из принципов экономической науки.

На наших обсуждениях часто возникали споры. Яростные схватки происходили между сторонниками полного дерегулирования — пусть рынки сами во всем разберутся — и теми, кто стремился сохранить некоторую роль государства. Энн Бингамен и я были обеспокоены тем, что конкуренция будет недостаточно сильной для того, чтобы заменить собой регулирование. Другая сторона была более уверена в том, что возникнет здоровая конкуренция, если мы только устраним государство. Новые технологии, заверяли они нас, сделают ненужными старые регулирующие меры. Здоровая конкуренция стоит у нас прямо за углом, она придет, если государство ее впустит. Казалось, что архидерегуляторы питают безграничную веру в технологии и рынки. Но на той стороне, где сидели Энн и я, вместе с горсткой других скептиков, иногда представлялось, что те, другие, не только гораздо менее оптимистичны относительно перспектив дерегулирования, но и гораздо менее озабочены общественными издержками предоставления рыночным силам неограниченного простора.

Наши дискуссии часто переходили в споры между теми, кто фундаментально стоял на позициях минимально возможной роли государства и тех, кто был убежден (и вполне справедливо, как я полагаю, и это показало развитие событий), что мы имеем дело с отраслями экономики, в которых есть очень большой потенциал для злоупотреблений. Долгие годы старая AT&T пользовалась своим эксклюзивным контролем над «последней милей» телефонной службы (имеется в виду доступ к жилым домам и офисам) для того, чтобы практически выдавить из бизнеса конкурентов, обслуживающих длинные расстояния. Я стоял за конкуренцию в локальном обслуживании. Бэби Беллз всячески усиливали эту озабоченность, утверждая, что провайдеры кабельного телевидения, компании, обслуживающие мобильную связь, и даже электроэнергетические компании, предлагающие телефонное обслуживание по своим проводам, — быстро создадут сдерживания для любых монополистических тенденций. Их аргументация поддерживалась большой группировкой экономистов, политологов, ученых-юристов и других лиц, делавших карьеру на движении за дерегулирование, они полагали, что даже потенциальной конкуренции будет достаточно для того, чтобы сдерживались любые монополистические тенденции. Часто защитники дерегулирования совершали простую ошибку: они думали, что все, что нужно для того чтобы заработал рыночный механизм, заключается только в наличии некоторой конкуренции, хотя на самом деле это еще не исключает крупных деформаций в его работе. Мы считали, что потенциальная конкуренция может ожидать определенное влияние на проявление монополистических сил, но тем не менее еще остается достаточно монопольной мощи, вызывающей тревогу. (Аналогично обстояло дело с кабельным телевидением, которому спутниковое телевидение составляло некоторую, но ограниченную конкуренцию; они были далеки от совершенной взаимозаменяемости, и любое домашнее хозяйство не было свободно в выборе кабельного провайдера. Трудно было отрицать, что в данном случае возможно использование своей экономической мощи).

На рынке телефонной связи AT&T разделяла наши опасения, равно как и некоторые ее конкуренты — компании связи на длинные расстояния. Были две причины, по которым я с подозрением относился к тем, кто выступал под простым лозунгом: «Пусть правит конкуренция».

На одну из них я уже указал в начале этой главы: все говорили о важности прийти на рынок первым. При этом они на самом деле не рассчитывали на длительную и устойчивую конкуренцию. Предстояла конкуренция за захват рынка, но не конкуренция на рынке. Именно поэтому те, кто имел стартовые преимущества в этой гонке, лоббировали дерегулирование так упорно: они считали, что побегут по внутренней дорожке[48], и если они победят, выигрыш будет неисчислимым. Напротив, мы знали, что произойдет в случае возникновения на рынке длительной и устойчивой конкуренции: она будет неуклонно сдвигать прибыли в сторону нуля. Сверхприбыль можно будет получить только в период выхода на рынок, до того как обстановка нормализуется. (Игра «победитель забирает весь рынок» зачастую оборачивается большими убытками, особенно связанными с избыточными инвестициями, до того как нормализуется положение; но события последних лет с очевидностью подтверждают предположение, что участники рынка были убеждены, что рынки, за которые шла борьба, являются рынками, где «победитель забирает все»).

Во-вторых, если местные телефонные компании действительно думали, что конкуренция развернется вовсю, почему же они так упорно сопротивлялись законодательному обеспечению сильного антитрестовского надзора. Такой надзор стоил был недорого, но наверняка бы не повредил. Разумеется, учитывая опасности антиконкурентного поведения и уроки истории, введение в телекоммуникационном секторе такого рода антитрестовского надзора, который существует почти во всех других отраслях, вряд ли является обременительным.