Петербург в царствование Екатерины Великой. Самый умышленный город - Джордж Манро

При таком множестве не связанных между собой ветвей власти, каждая из которых пыталась управлять Петербургом в целом или частично, только чудом могли приниматься и осуществляться разумные меры, разрешавшие городские проблемы. Сферы деятельности органов власти дублировали и перекрывали друг друга, обязанности их редко бывали ясно очерченными, и в любой момент налаженная работа учреждения могла подвергнуться вмешательству сверху или, если уж на то пошло, с любой стороны. В итоге можно сказать, что в повседневном управлении города участвовал целый ряд институтов. Самым могущественным из них была полиция, действовавшая под надзором губернской канцелярии. Выборные чиновники полиции имели право только исполнять предписанные меры, не выступая ни с какими предложениями и не принимая самостоятельных решений. Совещательные органы включали в себя Сенат, различные суды и Комиссию о каменном строении Санкт-Петербурга. Небольшие участки на окраинах города, занятые слободами отдельных коллегий, находились в их исключительном подчинении. Общегородского (муниципального) суда с юрисдикцией над всеми делами, возникавшими в городе, не существовало.

Доходы

Источником финансов Санкт-Петербурга, как и других российских городов, отчасти служила старая практика «сборов» с объектов использования и с производства. Доходы собирали также путем взимания платы за услуги учреждений, например 25-рублёвого сбора за слушание дел в городском магистрате или, после 1780 г., за посылку апелляции в губернский магистрат[248]. Денежные суммы, хотя часть их собирал городской магистрат, направляла на финансирование определенных городских служб государственная казна. Сам город ими не распоряжался. Помимо магистратов эти налоги собирали также генеральные откупщики[249]. Сборы в России передавались откупщикам по тем же причинам, что и в других европейских странах в XVIII в. Правительство находило, что можно сэкономить много времени и избавиться от хлопот, условившись с индивидом об уплате им в казну предварительно условленной суммы из тех денег, что он сумеет собрать. Всякий доход сверх неё, разумеется, являлся достоянием откупщика. Екатерина позволила большинству этих монополий по сбору налогов истечь на протяжении 1760-х гг., так как подобная практика шла вразрез с её фискальными и налоговыми воззрениями.

Кроме сборов взимались ещё специальные налоги на конкретные нужды вроде содержания уличного освещения, охраны общественного порядка, ремонта мостов, мощения и уборки улиц, но единого городского бюджета не существовало. И конечно, не было «городского правительства» как такового, в казну которого могли бы поступать различные налоги и сборы. Государственная казна часто выдавала целевые суммы на разного рода строительные начинания, например на сооружение набережных рек и каналов, на реконструкцию торговых рядов после пожаров, на строительство рынков, на возведение домов для почтовой службы в Московской части. Эти деньги всегда предназначались для конкретных проектов и не могли считаться частью общегородских бюджетных поступлений[250].

Ни сборы, ни специальные налоги, ни пожалования из казны не являлись постоянными источниками доходов города. Но несколько таких источников всё же существовало. Первым среди них были налоги с ремесленников, купцов и мещан[251]. Суммы, которые давали эти налоги, были невелики. Статистика по всей губернии показывает, что в 1784 г. лишь 12 664 руб. было собрано с 2342 купцов, с 2609 мещан собрали 3193 руб., а с ремесленников – 812 руб.[252]. Вторым постоянным источником дохода служила двухпроцентная доля от таможенных пошлин, собиравшихся в столице. Наконец, полиция взимала некоторые налоги с недвижимости. В ряде споров о наследстве полицмейстер имел власть решать, кто является законным наследником. В награду за это десятая часть наследства отходила полиции. Наконец, кроме этого, все сделки с недвижимостью облагались налогом в зависимости от размеров проданного участка, а также гербовым сбором[253].

У полиции был отдельный бюджет. Доходы его проистекали от разнообразных лицензий, полицейских сборов, оплаты определённых услуг вроде организации безопасного прогона скота по городу. Траты полиции были нерегулярными и совершались от случая к случаю, так как постоянные и периодические расходы, например на жалованье и обмундирование, обеспечивались выплатами из государственной казны. Особые суммы на экстраординарные расходы полиция запрашивала через Сенат[254].

Рассуждать о городских расходах, не относящихся к бюджету полиции, приходится обобщенно и с осторожностью, потому что полные статистические данные не сохранились – если вообще когда-нибудь было возможно их собрать. Очевидно, что многие из расходов города шли не из бюджета, а возлагались непосредственно на население. Например, домовладельцы несли прямую повинность по борьбе с пожарами и по мощению улиц, а при этом облагались сбором на содержание уличных фонарей и караульных помещений, но цифру, равную общим расходам на эти цели, никогда не удавалось установить. Как мы уже отмечали, население было недовольно повинностями, денежными и служилыми. По этой причине власти в 1785 г. начали использовать стоявших в городе солдат для несения ночных караулов и дозоров, чтобы облегчить бремя горожан[255].

Итак, значительная часть денежных доходов города ассигновалась на конкретные цели. Прямые пожалования из казны, конечно, укладываются в эту категорию. После 1784 г. поступления от таможенных сборов пошли на содержание и обеспечение городских корабельных верфей, до этого года находившихся в частных руках, а любые денежные остатки и излишки направлялись на покрытие расходов по содержанию училища торгового флота («Водоходное училище для мореплавания купеческих судов»)[256].

Запутанную картину городских финансов усугубляет тот факт, что размеры налогообложения определялись на совершенно несправедливой основе. Городские торговцы и промышленники платили своего рода подоходный налог; облагался и товарооборот в торговле и в промышленности, но много потенциальных доходов оставались незатронутыми. В частности, дворяне, чей образ жизни бывал временами весьма расточительным, вообще не облагались прямыми налогами. Не существовало и налогов на недвижимость саму по себе, а только на сделки с недвижимостью. Временно проживающие в городе, в том числе богатые иностранные купцы, которые никогда не регистрировались в Санкт-Петербурге, не подвергались городскому налогообложению (кроме сборов с импорта и экспорта), хотя и извлекали для себя большую выгоду: кто из потребности Петербурга в товарах, а кто из нехватки в нем рабочей силы. Ни одна из реформ XVIII в. не позволила городу получать доходы из данных источников. В этом смысле собственные интересы столицы страдали от неспособности центральной власти оценить потенциал особенностей большого города. Зато Екатерина и её советники остро осознавали неполноценность системы городского управления, и потому в пятьдесят шестой день рождения императрицы был с большой помпой провозглашен новый всеобъемлющий законодательный акт.

После 1785 г.: Жалованная грамота городам

Жалованная грамота городам была издана 21 апреля 1785 г. вместе с Жалованной грамотой дворянству. Впервые во всех российских городах, по крайней мере теоретически, была введена чёткая единая система управления. В своей основе Жалованная грамота городам оставалась в силе почти в течение столетия. Несмотря на то что этот документ предназначался для всех городов империи, ниже мы рассмотрим его применение только в Санкт-Петербурге, ограничившись обзором общих положений нового закона[257].

Архивные источники наталкивают на мысль о том, что Петербург был сознательно избран образцом для положений Жалованной грамоты городам о новых городских корпорациях и о реформе муниципального управления[258]. Например, те установления, что гарантировали иностранцам равное представительство в ремесленных корпорациях, если они присутствовали в городе в достаточном количестве, кажется, были задуманы с учетом как раз опыта Санкт-Петербурга. Основная часть Жалованной грамоты явно была сначала вчерне составлена для Петербурга, а потом уже применена ко всем российским городам.

Жалованной грамотой учреждалось несколько новых органов городского управления. Самую широкую базу из них имело Общество градское[259]. Большинство исследователей екатерининского городового законодательства подходили к нему как к организации, но оно скорее представляло собой определяющий критерий, внутри которого существовали и действовали все органы муниципального управления. Управление городом, согласно Жалованной грамоте, осуществлялось в рамках Общества градского: для того чтобы участвовать в административных делах, жители должны были к нему принадлежать. При этом, вследствие дискриминационных ограничений членства, входить в Общество градское могли только зажиточные обыватели. Минимальный возраст для членов был установлен в 25 лет; кроме того, надо было располагать суммой не меньше 5 тыс. руб., подтверждённой налоговыми документами. Бедные люди имели лишь ничего не значащую привилегию посещать собрания Общества[260].