Правовое регулирование торговой деятельности в России (теория и практика) - Коллектив авторов

Субъекты РФ осуществляют разработку и принятие законов, иных нормативных правовых актов в области государственного регулирования торговой деятельности; разработку и реализацию мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ; нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в регионе; осуществляют иные предусмотренные Законом о торговле полномочия (ст. 6 Закона о торговле).

Так, в соответствии со ст. 11 Закона нормативными правовыми актами субъектов РФ утверждаются правила по организации ярмарок и продажи товаров на них, устанавливают порядок разработки схем размещения нестационарных торговых объектов (ч. 3 ст. 10).

Важной задачей, возложенной Законом о торговле на субъекты Российской Федерации, является разработка программ развития торговли в соответствующем регионе.

Во исполнение требований Закона о торговле в субъектах Российской Федерации приняты законы о государственном регулировании торговли в соответствующем регионе. Так, в качестве примеров можно назвать Закон Санкт-Петербурга от 16 ноября 2010 г. № 582–139 «О государственном регулировании торговой деятельности в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в ст. 10 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления"»; Закон Самарской области от 5 июля 2010 г. № 76-ГД «О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области»; Закон Брянской области от 5 августа 2011 г. № 76-З «О полномочиях органов государственной власти в сфере государственного регулирования деятельности в Брянской области»; Закон Чувашской Республики от 13 июня 2010 г. № 39 «О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках"»; Закон Красноярского края от 30 июня 2011 г. № 12-6090 «Об отдельных вопросах государственного регулирования торговой деятельности на территории Красноярского края», Закон Республики Башкортостан от 14 июля 2010 г. № 296-з «О регулировании торговой деятельности в Республике Башкортостан» и др.77

Как отмечается в литературе, единого подхода к структуре и содержанию регионального законодательства не сложилось78. В целом следует отметить, что в принятых законах субъектов РФ конкретизируются полномочия органов государственной власти субъектов РФ, предоставленные Законом о торговле.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом о торговле, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 3). Органы местного самоуправления разрабатывают программы развития торговли в соответствующем муниципальном образовании, осуществляют мониторинг за состоянием торговли и тенденциях ее развития и предоставляют ежегодно такую информацию в уполномоченный федеральный орган, разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов.

На органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Указанное полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, в случае если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов РФ.

Таким образом, Законом о торговле предусмотрено создание многоуровневой системы управления розничной торговлей, что должно способствовать ее эффективному развитию.

В отличие от ГК РФ Закон устанавливает преимущественно публично-правовые требования к хозяйствующим субъектам с целью недопущения ущемления прав производителей продовольственных товаров, ликвидации барьеров для входа на товарный рынок, исключения недобросовестных практик во взаимоотношениях торговцев с поставщиками продовольствия.

В сфере осуществления торговой деятельности Закон о торговле, как отмечалось, распространяет действие на достаточно узкий круг торговых отношений, ограничиваясь преимущественно регулированием отношений по поставкам продовольственных товаров субъектам, осуществляющих торговую деятельность путем организации торговых сетей, поэтому, как отмечалось в литературе, он не отвечает требованиям системообразующего акта79. Высказано и противоположное мнение о том, что, поскольку Закон о торговле устанавливает основы регулирования торговых отношений, в нем нет необходимости регулировать весь комплекс отношений80. Следует отметить, что, определяя государственную политику в области торговли, законодатель должен, как представляется, выразить свое отношение ко всем видам и формам торговли – и оптовой, и розничной, включая современные формы торговли, затрагивающие интересы широкого круга покупателей – дистанционную и электронную торговлю.

Закон о торговле не предусматривает разработку и принятие федеральной программы развития торговли. Приказом Минпромторга России от 31 марта 2011 г. № 422 утверждена Стратегия развития торговли в Российской Федерации на 2011–2015 гг. и период до 2020 г.81Целью Стратегии является максимально полное удовлетворение населения в торговле путем создания эффективной товаропроводящей инфраструктуры, соответствующей требованиям инновационного сценария развития российской экономики. Вместе с тем данный программный документ не распространяется на оптовую торговлю несельскохозяйственными товарами, машинами, оборудованием, топливом и некоторыми другими товарами. Таким образом, основное назначение Стратегии развития торговли – разработка мер по обеспечению населения в физической доступности услуг торговли, ценовой доступности и высокому качеству товаров и услуг.

В данном документе содержится развернутый анализ состояния торговли в Российской Федерации в целом и регионах. Приведен зарубежный опыт развития торговли. Приведены критерии эффективности товаропроводящей системы (количество торговых площадей современных форматов, их доля в обороте торговли, степень консолидации отрасли, доля в обороте дистанционной торговли).

В Стратегии развития торговли выявлены и определены основные проблемы, связанные с государственным регулированием торговли, с недостаточным уровнем развития торговой инфраструктуры, с низкой квалификацией кадров и др.

Так, отмечается, что до последнего времени регулирование отрасли торговли характеризовалось низкой степенью вмешательства со стороны государства в процесс взаимодействия производителей и торговых организаций; отсутствие механизмов защиты внутреннего рынка от иностранных розничных компаний; отсутствие ценового контроля по большинству товарных позиций; отсутствие требований экологического контроля для торговых организаций; слабое вмешательство со стороны ФАС России; отсутствие внимания к вопросам подготовки кадров и др.

В качестве недостатка отмечено отсутствие правового регулирования оптовых и дистрибуционных компаний.

В Стратегии приведены основные нормативные акты, регулирующие организацию и осуществление торговой деятельности, и отмечены основные недостатки нормативной правовой базы по регулированию отношений в сфере торговли. К недостаткам отнесены недостаточная системность нормативного правового регулирования, при этом сделан вывод о невозможности в ближайшее время обеспечить системность регулирования по причине недостижения обозначенной при принятии данного Закона о торговле цели – определение основ государственного регулирования торговой деятельности, избирательности регулирования ограниченного набора вопросов торговой сферы. Установлено, что Минпромторг России не является единым централизованным органом, осуществляющим выработку и обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере торговли. Ряд федеральных органов исполнительной власти проводят государственную политику в области оборота отдельных видов товаров (лекарственных средств – Минздравсоцразвития России; сельхозпродукции, табачной продукции – Минсельхоз России; этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции – Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка и др.). Одновременно в Стратегии развития торговли отмечается такой недостаток правового регулирования торговли, как избыточность правового регулирования отдельных видов отношений. Так, Законом о торговле предусмотрено принятие не только законов субъектов РФ, но и нормативных правовых актов уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ, что может привести к разрастанию нормативного массива регионов.