История государственного управления в России в X – первой половине XIX в. Курс лекций - Виталий Воропанов

Вследствие недовольства служилого и духовного сословий итогами «боярского правления» вокруг царя при поддержке митрополита Макария сложился неофициальный совет из представителей княжеско-боярской аристократии, приказных людей, духовенства во главе с царским фаворитом казначеем (сыном боярским) А.Ф. Адашевым, фактически оттеснивший Боярскую думу от высшего руководства страной. Неофициальное правительство (по наименованию князя А.М. Курбского, эмигрировавшего в 1563 г. в Литву, – Избранная рада) провело ряд преобразований, усовершенствовавших государственное устройство, повысило обороноспособность и расширило границы России.

Реформа государева двора, направленная на упорядочение функций управления и придворной службы, игнорировала наследственный принцип рекрутирования кадров: в 1550 г. правительство спланировало размещение в подмосковных волостях свыше тысячи «лучших слуг», отобранных как из дворовых, так и городовых детей боярских; во второй половине 1550-х гг. тысячников сменили выборные дети боярские, с 1570-х гг. положение высшей категории дворовых детей боярских заняли московские или большие дворяне (московский чин). Для учета членов государева двора была составлена «Дворовая тетрадь» (1551 г.), для эффективного разрешения местнических споров – «Государев родословец» (1555 г.) и «Государев разряд» (1556 г.) – свод разрядных записей о службе князей, бояр и детей боярских с 1470-х гг.

Уложение 1556 г. установило единый порядок военной службы с вотчин и поместий и денежное жалованье участникам походов. Военная реформа отделила служилых людей «по отечеству» от служилых людей «по прибору» (стрельцов, казаков, пушкарей, затинщиков, пищальников, воротников, кузнецов, плотников, боярских, сборных и посошных людей и др.). Крещеные представители иноязычных групп («служилые новокрещены») жаловались на общих основаниях. Служилые татары, имевшие разное социальное положение (князья, мурзы, тарханы, казаки) и этническое происхождение, служилые марийцы (черемисы), мордва, удмурты (вотяки), чуваши являлись частью вооруженных сил с юридически обособленным землевладением. Ясачные иноверцы верстались на службу «по прибору» и собирались в ополчения.

В середине 1550-х гг. Иван IV обратился к западному направлению внешней политики России. Трудности ведения Ливонской войны вызвали перемену в настроениях царя, желавшего утвердить личный авторитет и право на абсолютную власть. В 1560 г. А.Ф. Адашева, высланного в Ливонию, заочно осудил боярский суд, иерей Сильвестр оставил пост наставника царя. Конфликты Ивана IV с руководством Боярской думы, опалы и расправы вызвали внутриполитический кризис в государстве. Оппозиция из бояр и высшего духовенства, сдерживавшая жестокость монарха, вынудила его учредить в 1565 г. опричнину, организованную по типу удельного княжества, с двором, армией, аппаратом управления. Опираясь на малозначительные боярские и дворянские роды, Иван IV заявил о присвоении неограниченных полномочий.

Преступления опричнины, деморализовавшие жизнь общества, усугубили стихийные бедствия, разорительные вторжения крымских татар, провалы внешнеполитических планов. После сожжения Москвы в 1571 г. крымским ханом царь свернул опричные порядки и воссоединил военные силы государства. В 1572 г. на фоне переговоров с послами от польско-литовской шляхты о выдвижении московского кандидата на престол Речи Посполитой царь ликвидировал опричнину и запретил упоминать о ней. Восстановив территориальную целость страны, единство финансового и административного управления, Иван IV не отказался от избранных приемов осуществления власти: опричный государев двор сменил особый государев двор. В 1575 г. Иван Грозный расправился с руководителями нового двора, вторично отрекся от царства, создал удел с удельными органами управления и армией. Неоднородность российской политической элиты использовалась государем для подавления любых форм оппозиции и инакомыслия: в 1575–1576 гг. в Москве с титулом великого князя номинально правил бывший касимовский хан Саин Булат (Симеон Бекбулатович).

В ноябре 1581 г. жертвой царя стал наследник Иван. После ожесточенной придворной борьбы, последовавшей за смертью Ивана IV в марте 1584 г. между боярами, назначенными в качестве опекунов наследника, верховная власть в государстве сосредоточилась в руках Ивана Шуйского, лидера влиятельного аристократического клана, и Никиты Романова-Юрьева, дяди царя Федора, смененного Борисом Годуновым, царским шурином. В 1591 г. в Угличе при неясных обстоятельствах погиб царевич Дмитрий. В 1598 г. московская династия Рюриковичей пресеклась. С воцарением Федора Ивановича единство государева двора было восстановлено. Очередная реформа закрепила чиновную структуру двора и обеспечила преобладание княжеско-боярских родов.

Высшим органом сословного представительства, включенным в механизм государства в середине XVI в., являлись Земские соборы, возникшие на основе расширенных совещаний Боярской думы и церковных иерархов (Освященного собора), проводившихся Иваном III. Земские соборы (Советы всея земля, Земские советы, Великие земские думы), ставшие средством политической централизации, созывались нерегулярно, не имели ясных норм представительства, сословно и территориально не охватывали всего населения страны, не получили устойчивого регламента, однако могли рассматривать неограниченный круг вопросов (административных, финансовых, судебных, военных, международных). Состав участников зависел от причин созыва совета, проблем, заявленных правительством. Русскую модель народного представительства отличала демонстрация солидарности интересов верховной власти и подданных. Решения сословных депутатов принимались единогласно и обладали общеобязательной юридической и нравственной силой. Соборы не только утверждали актуальные для правительства проекты «по приговору всей земли», но также служили формой общественного контроля над деятельностью царской администрации, информировали население о планах и реформах, обеспечивая стабильность «самодержавия» и государства. Роль Земских соборов возрастала в условиях политических кризисов, тяжелого военного или экономического положения страны. Земский собор, собранный в феврале 1598 г., способствовал консолидации элиты и служилых людей вокруг главного претендента на московский трон, избрав царем Б.Ф. Годунова, сына вяземского помещика, совершившего карьеру в условиях опричного режима.

4. Становление и развитие системы центральных органов государственного управления

Архаичная модель организации исполнительной власти менялась в соответствии с условиями государственной и общественной жизни, новыми аспектами и направлениями в деятельности правительства. Функции великокняжеской канцелярии (Казны) умножались и дифференцировались, возникла ведомственная документация – посольские, разрядные, писцовые и иные книги. Решение отдельных вопросов государь поручал (приказывал) боярам и дьякам, наделяя их правом осуществлять высшую юрисдикцию («судить и управу чинить»). Исходный принцип разделенного управления – высшего суда бояр и окольничих, закрепил Судебник 1497 г. Судебник, составленный в 1550 г., подтвердил право бояр, окольничих, дворецких, казначеев и дьяков судить именем «царя и великого князя». Система центральных органов складывалась на основе главных дворцовых ведомств – Большого дворца и Казны. Специализация аппарата управления в лице дьяков и подьячих (от греч. hypodiákonos) вела к образованию дворов, изб, палат, приказов, разрядов, третей и четвертей. Ведомства создавались по распоряжению царя и Боярской думы в соответствии с текущими потребностями руководства делами, отражая тенденции государственного развития России. Приказные органы носили постоянный и временный характер, соединяли функциональный и территориальный принципы управления, наделялись специальными финансовыми и судебными полномочиями. Их основной целью являлось разрешение военных и финансовых проблем.

Формирование основ системы центрального управления завершилось во второй половине XVI в. Приказные органы условно делились на государственные и дворцовые. Высшим статусом обладали Разрядный, Посольский и Поместный приказы. В Разрядном приказе сосредоточились обязанности по организации военного дела и воинской службы, набору, обучению, снабжению войск, суда над высшими воинскими чинами, строительству, содержанию, удовлетворению оборонных нужд крепостей, а также подбору кандидатов в должности центрального и местного управления, в Поместном приказе – учет земель, контроль над их оборотом, обеспечение поместьями служилых дворян и детей боярских. В группу военно-административных входили Бронный, Панский, Пушкарский, Стрелецкий, Ямской приказы, руководившие отдельными категориями служилых людей. Казенным каменным строительством, известковыми и кирпичными заводами и дворами, а также городами, где добывался строительный материал, ведал Приказ каменных дел. Прерогативы в сфере управления государственными финансами и имуществами принадлежали Казенному приказу и Приказу Большого прихода. Казенный приказ хранил вещевую казну монарха, аккумулировал остаточные денежные средства всех финансовых ведомств, руководил Денежным двором, Печатным и Таможенным приказами. Сбором и расходованием основных государственных средств дополнительно занимались территориальные органы – Галицкая, Владимирская, Костромская, Новгородская, Устюжская четверти. Преимущественно судебными функциями были наделены Разбойный приказ, Старый и Новый Земские дворы, приказ Холопьего суда, Владимирский, Московский, Рязанский и Дмитровский судные приказы, созданные для служилых людей, их крестьян и холопов. Наиболее престижный Владимирский судный приказ исполнял роль апелляционной инстанции. Центральные органы, временно управлявшие делами бывших княжеств и уделов (Дмитровский, Нижегородский, Новгородский, Рязанский, Тверской, Угличский дворцы), последовательно утратили значение и полномочия. Исключение составил Приказ Казанского и Мещерского дворца, в 1590-х гг. возглавивший управление бывшими землями Казанского, Астраханского и Сибирского ханств, городами Вятского Понизовья.