Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях - Дмитрий Пятков

Столь же ошибочным следует признать нормативное обособление Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований от юридических лиц. Не существует препятствий, чтобы отнести Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования к числу юридических лиц, что фактически сделано п. 2 ст. 124 ГК РФ. Принципиальных различий между организациями, названными в главе 4 ГК РФ «Юридические лица», и лицами, перечисленными в главе 5 ГК РФ, не существует. По определению Г. Ф. Шершеневича, юридическим лицом является «все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны закона способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права»[126]. Субъекты права могут быть лицами физическими и не физическими, т. е. юридическими. Такова аксиома учения о субъектах права, и отказываться от нее нет никаких оснований. Специфика различных правосубъектных организаций может быть подчеркнута и должным образом отражена с использованием более обширной классификации юридических лиц.

Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в гражданском праве именуются не государства, не какие-либо иные публично-властные организации, а организации, объединения людей, публичной властью не обладающие, наделенные имуществом на праве собственности и гражданской правосубъектностью. Эти организации можно обозначить общим для них термином – хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации. Российская Федерация и другие хозяйственные публичные организации – это юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях.

Хозяйственные публичные организации созданы не государством, не действующими в обществе публично-властными организациями, а членами общества. Несмотря на то что публично-властные и хозяйственные публичные организации созданы членами одного и того же общества, результаты объединения людей различны, как различны цели объединения.

Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождество субъектов права, действующих через этих лиц. Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации. Механизму участия хозяйственных публичных организаций в правовых отношениях посвящен следующий параграф настоящей главы. Здесь же отметим, что сущностное различие решений, принимаемых указанными выше должностными лицами, обусловлено несовпадающей правосубъектностью государства и хозяйственной публичной организации. Тождество лиц, принимающих решения, является, быть может, оптимальным, но не единственным вариантом организации управленческой деятельности. Можно назвать и другие случаи такого тождества, например, единство в управлении государственным органом и одноименным учреждением, что уже было отмечено нами ранее в связи с утверждением Д. Н. Бахраха о мнимом участии государственных органов в гражданских правоотношениях.

Рассматривая действующий механизм реализации права государственной собственности, Л. П. Фомина пишет: «Сохраняется… конструкция, при которой понятие государства-собственника не отделено от понятия государства как аппарата публичной власти, т. е. конструкция, адекватность которой принципам правового государства и рыночной экономики вызывает сомнения»[127]. Представляется, однако, что задача сегодня заключается не в том, чтобы создать еще одно понятие государства. Напротив, государство как субъект права всегда должно соответствовать своему понятию, всегда должно оставаться публично-властной организацией в обществе, политической организацией. Это возможно лишь за пределами гражданского оборота. Л. П. Фомина отмечает: «В определении статуса государства как субъекта права собственности Гражданский кодекс остановился на полпути»[128]. Точнее, ГК РФ остановился на полпути в определении статуса хозяйственных публичных организаций как новых субъектов права собственности.

Нельзя навязывать обществу единственную форму объединения его членов, единственную форму персонификации, поскольку таких форм может быть несколько. В сфере политической организацией всех членов общества является государство, в сфере хозяйственной, экономической – хозяйственная публичная организация. Подобный подход не в меньшей степени является адекватным принципам правового государства и рыночной экономики. Решение проблемы возможно на пути отделения гражданской правосубъектности от государства, а не создания государства – субъекта гражданского права.

Важно подчеркнуть, что государство – это результат осуществления народного (национального) суверенитета. Но осуществление данного суверенитета не ограничивается созданием государства. Ю. Г. Судницин считал, что национальный суверенитет «означает свободное волеизъявление нации в решении вопросов своей внутренней жизни и своих взаимоотношений с другими нациями, в том числе в реализации ее права на самостоятельное определение в приемлемых для нации государственных формах и общественно-политических институтах, обеспечивающих прогрессивное развитие нации»[129]. Народный суверенитет определяется как право народа «распоряжаться своей судьбой, создавать по своему выбору такой общественный и государственный строй, какой пожелает»[130]. Четкое разграничение правосубъектности государства и хозяйственной публичной организации следует рассматривать как одно из проявлений народного (национального) суверенитета. Провозглашение в качестве основы конституционного строя равного признания и равной защиты всех форм собственности неминуемо должно отразиться и на положении государства как участника общественных отношений. Осуществляя право собственности, государство не могло бы использовать публичную власть и ссылаться на свой суверенитет, поскольку ни того, ни другого нет у остальных собственников. Иными словами, государство было бы не вправе оставаться самим собой в отношениях собственности во всем их многообразии. Данное обстоятельство способствует юридическому, а затем, если потребуется, организационному разграничению государства и хозяйственных публичных организаций.

Законодательство позволяет группе одних и тех же лиц создать два и более юридических лица как одной, так и различных организационно-правовых форм. Не существует препятствий и для всего населения страны объединиться дважды, создав тем самым две производные личности, две правосубъектные организации. Конституция РФ подтверждает существование такого двойного объединения, закрепляя, с одной стороны, роль государства в жизни общества, основы организации и осуществления публичной власти, с другой стороны, провозглашая равенство всех перед законом и судом, гарантируя равное признание и равную защиту всех форм собственности, и т. д. Конституция РФ в совокупности с конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в равной мере является учредительным актом как для публично-властных организаций, так и для одноименных хозяйственных публичных организаций.

Судя по некоторым публикациям, отрицание государства в качестве субъекта гражданского права имеет в отечественной юриспруденции долгую историю. Например, еще Д. И. Мейер в своем учебнике счел нужным сделать критические замечания в адрес юристов, представлявших казну как особое юридическое лицо, отличное от государства. Казна, по мнению не названных Д. И. Мейером авторов, – это олицетворенное государственное имущество, а не само государство[131]. Можно предположить, что, по мнению критикуемых Д. И. Мейером авторов, казна в гражданских правоотношениях лишена публичной власти, а государство не обладает имуществом, сферы деятельности казны и государства не совпадают, государство и казна разные субъекты права, обладающие различной правосубъектностью. К числу юристов, разделявших такие взгляды на казну, относился, в частности, И. М. Тютрюмов. По его мнению, выделяется такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, тогда, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей. Такой совокупностью имуществ является имущественная масса, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны)[132]. Д. И. Мейер в связи с предложенным отделением казны от государства писал: «Итак, представляются два юридических лица: имущество государства и само государство, из которых одно составляет собственность другого. Но это явное противоречие: лицо тем и разнится от вещи, что имеет самостоятельное бытие, тогда как принадлежность в собственность поглощает личность»[133]. Возможно, основания для критики существовали. Не исключено, что отделение казны от государства не имело в то время безупречного теоретического обоснования, а взгляды на юридическое лицо-казну как субъекта, отличного от государства, не были подкреплены соответствующими представлениями об имуществе этого юридического лица. Однако важно отметить следующее. Казну предлагалось отделить от государства посредством персонификации, объектом которой становилось имущество. Мы предлагаем сместить акценты при выборе объекта персонификации с имущества на объединение людей (нацию, народ, общество, население соответствующей территории). Хозяйственные публичные организации – это результат персонификации тех же самых объединений, которые образуют основу для выделения таких субъектов права, как государство и другие публично-властные организации.