MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

Истоки такого разделения власти и авторитета следует искать в феодальном прошлом Японии и в становлении государства развития в эпоху Мэйдзи. По причинам, которые станут ясны через некоторое время, Япония в конце XIX века приняла для своей новой политической системы вариант того, что Вебер называл "монархическим конституционализмом", - форму правления, которую Бисмарк придал имперской Германии. Бисмарковская система описывается редакторами Вебера следующим образом: "Премьер-министр оставался ответственным перед королем, а не перед парламентом, и армия также оставалась под контролем короля. На практике эта система давала чрезвычайную власть сначала Бисмарку, а затем прусской и имперской бюрократии, как по отношению к монарху, так и к парламенту".

У Японии были свои причины, помимо личного влияния Бисмарка на некоторых ключевых лидеров Мэйдзи, по которым эта система оказалась предпочтительнее других моделей, которые она рассматривала в ходе своей "модернизации". Одним из наиболее серьезных последствий принятия этой системы для Японии стало ее решение в 1941 году вступить в войну с США и Великобританией, в котором не принимали участия ни монарх, ни парламент. Но, пожалуй, самое главное, что спустя более чем поколение после Тихоокеанской войны эта система сохранилась и даже укрепилась, хотя формально она была отменена Конституцией 1947 года.

Предками современных японских бюрократов являются самураи феодальной эпохи. За два с половиной века мира, который обеспечивал сёгунат Токугава, феодальные воины постепенно превратились в то, что одна группа ученых называет "правительственным классом" или "служилым дворянством". Составляя около 6-7% населения, эти самураи еще не сформировали современную бюрократию, если под ней понимать то, что Вебер называл наиболее рациональным и императивным. Для Вебера истинная бюрократическая власть принадлежит "офису", и бюрократическая власть в этом смысле "не устанавливает отношения к человеку, как вера вассала или ученика под феодальной или родовой властью, а скорее посвящена безличной и функциональной цели". В период Токугава самураи стали административными чиновниками, а не воинами, но они по-прежнему занимали статус, за который получали жалованье, а не обладали определенной компетенцией, за которую им платили жалованье. Этот акцент на статус, а не на выполнение профессии, был передан по Конституции Мэйдзи бюрократам, которые пользовались таким положением на законных основаниях, пока Конституция 1947 года не отменила его, а также их преемников, которые и спустя более чем тридцать лет пользуются им неформально, что объясняется сохранением традиций и бюрократического господства в послевоенной Японии.

Лидеры Мэйдзи не планировали увековечивать самурайское правление под новой личиной, да и вообще не были заинтересованы в создании современного государственного чиновничества. Причины создания "неполитической" гражданской бюрократии были, по сути, сугубо политическими. Они пытались ответить на резкую критику общественности в адрес монополии на власть двух феодальных владений (Сацума и Чосю*), возглавивших успешное движение против сёгуната Токугава, и коррупции, которую это господство порождало. Они также надеялись продемонстрировать Западу свою "современность", чтобы ускорить пересмотр навязанных Японии неравноправных договоров. И, что самое главное, они хотели сохранить авторитарную власть после 1890 года, когда открылся новый парламент (Национальный совет) и политические партии начали публичную борьбу за долю власти.

Создание государственной бюрократии и кабинета министров предшествовало принятию Конституции Мэйдзи, созданию парламента и формированию политических партий в Японии примерно на пять-двадцать лет. Результат был предсказуем. Стремясь предотвратить конкурентные притязания на собственную власть со стороны лидеров политических партий, олигархи Мэйдзи создали слабый парламент, а также попытались уравновесить его бюрократическим аппаратом, который, по их мнению, они могли укомплектовать своими сторонниками или, по крайней мере, держать под своим личным контролем. Но со временем, когда бюрократия заняла центральное место в правительстве и ушла из жизни олигархов, именно бюрократы, как военные, так и гражданские, присваивали себе все больше и больше власти. Бюрократов довоенной Японии не любили, но уважали. Многие японцы возмущались сохранением привилегий Сацума и Чошу после того, как Япония стала единым государством. В то же время, если бы они не были в состоянии продемонстрировать свой талант на беспристрастных экзаменах, это было явным улучшением по сравнению с господством Сацума и Чошу. Политические партии были альтернативой государственному чиновничеству, но их слабость заключалась в том, что они всегда появлялись на политической сцене вторыми. Бюрократия претендовала на то, чтобы отстаивать общенациональные интересы, а партии характеризовались как отстаивающие только местные или специфические интересы. По мере индустриализации Японии партии постепенно приобретали влияние как представители дзайбацу и других имущественных интересов, но так и не смогли создать массовую базу. Одной из причин этого был тщательный контроль над расширением избирательного права (см. табл. 2). Другая причина заключалась в том, что в одной из палат Сейма - Палате пэров - доминировала бюрократия, которая организовала прямое императорское назначение своих старших отставных членов в пэры, где они легко превосходили титулованных членов в политическом мастерстве. В общем, вопрос о том, были ли военные и гражданские бюрократы эпохи после Мэйдзи действительно наиболее способными лидерами нации, стал спорным: они фактически убрали большинство центров власти, из которых им могли бросить вызов. Борьбы было много, и исход ее не был предрешен, но в конечном итоге бюрократическая карьера стала важнейшим путем к политической власти. Например, ни один из министров кабинета Тодзио*, сформированного в октябре 1941 г., не был избранным депутатом.

Довоенные бюрократы были не "государственными служащими", а "чиновниками императора" и назначались и были подотчетны только ему. Высокий социальный статус связывал их со временем самураев и послевоенных бюрократов, поскольку они обладали внутренним, а не внешним, или юридически-рациональным, авторитетом. Это означало, что они были в значительной степени свободны от внешних ограничений. "Современный бюрократ, - пишет Хендерсон, - конечно, не идентичен бюрократу-воину режима Токугава или даже новому, получившему университетское образование императорскому бюрократу довоенной Японии. Но все они до недавнего времени были в значительной степени выше закона в смысле независимого судебного контроля". Вместо верховенства закона Хендерсон приходит к выводу, что "преобладает верховенство бюрократов".

Помимо статуса, бюрократы современной Японии унаследовали от самураев нечто сопоставимое с этическим кодексом и элитарным сознанием. Канаяма Бундзи обращает внимание на откровенную элитарность и ощущение меритократизма, которые ассоциируются в современной Японии с молодыми людьми (и немногими женщинами), сдающими невероятно конкурентный экзамен на высшую государственную должность и затем поступающими на работу в министерство. В качестве примера он приводит многочасовую работу, которую они должны выполнять без жалоб, отправку за границу для получения последипломного образования в элитных университетах, тему "жертвенности во имя общественного блага", проходящую через большинство министерств, а также лекции, которые читают новичкам